Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 19666
w sprawie zabezpieczenia społecznego pracowników delegowanych do pracy na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej
Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na pismo z dnia 23 lipca br. (znak: SPS-023-19666/13) przesyłające interpelację posła Krzysztofa Lipca w sprawie zabezpieczenia społecznego pracowników delegowanych do pracy na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej pozwalam sobie przedstawić następujące wyjaśnienia.
Od dnia 1 maja 2010 r. zasady ustalania ustawodawstwa właściwego w zakresie zabezpieczenia społecznego dla obywateli państw członkowskich przemieszczających się w obrębie Unii Europejskiej regulują postanowienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia pracownicy migrujący podlegają w zakresie zabezpieczenia społecznego ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego, przy czym czynnikiem decydującym dla ustalenia tzw. ustawodawstwa właściwego jest miejsce wykonywania pracy najemnej / działalności na własny rachunek (art. 11 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004). Osoba zainteresowana podlega zatem systemowi zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego, na terytorium którego faktycznie pracuje lub prowadzi działalność, nawet jeżeli zamieszkuje w innym państwie, lub jeżeli jej pracodawca - w przypadku pracowników - ma swoją siedzibę w innym państwie. Od zasady tej rozporządzenie nr 883/2004 przewiduje pewne wyjątki, gdyż specyfika niektórych zawodów czy rodzajów zatrudnienia uniemożliwia rygorystyczne stosowanie reguły miejsca faktycznego wykonywania pracy w każdym przypadku migracji zarobkowej. Niewątpliwie najważniejszym z przewidzianych rozporządzeniem wyjątków jest delegowanie pracowników.
O delegowaniu do pracy za granicę mówimy w sytuacji, gdy pracownik zwykle zatrudniony przez przedsiębiorstwo na terytorium jednego państwa członkowskiego zostaje przez to przedsiębiorstwo wysłany do wykonywania pracy na terytorium innego państwa członkowskiego przez pewien ściśle określony czas. Przepisy o unijnej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004) przewidują możliwość zwolnienia pracowników delegowanych z obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym w państwie wykonywania pracy oraz dalszego opłacania za nich składek do systemu ubezpieczeń państwa wysyłającego. Rozwiązanie to, jak wspomniano powyżej, stanowi odstępstwo od podstawowej w obszarze koordynacji zasady właściwości państwa wykonywania pracy, dlatego też obwarowane jest określonymi warunkami. W największym uproszczeniu można stwierdzić, że regulacje unijne uzależniają możliwość skorzystania z postanowień art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 od spełnienia czterech podstawowych warunków: pierwszym jest, aby okres delegowania nie przekraczał 24 miesięcy, drugim - aby przedsiębiorstwo delegujące prowadziło tzw. znaczącą działalność w państwie, w którym ma swoją stałą siedzibę, trzecim - aby przez cały okres delegowania utrzymywany był tzw. bezpośredni związek pomiędzy pracownikiem delegowanym a jego pracodawcą, natomiast czwartym - aby nie dochodziło do zastępowania pracowników delegowanych. Jeśli określone powyżej warunki są spełnione, pracownicy delegowani na terytorium innego państwa UE, EOG oraz Szwajcarii w okresie wykonywania pracy za granicą w dalszym ciągu podlegają systemowi zabezpieczenia społecznego państwa wysyłającego. Instytucja ubezpieczeniowa tego państwa zobowiązana jest na wniosek pracodawcy wystawić zaświadczenie potwierdzające ten fakt, wraz z określeniem daty, do której jej ustawodawstwo ma zastosowanie. Dane te obecnie poświadczane są na formularzu A1.
Poświadczenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych formularza A1 rodzi w świetle prawa unijnego określone konsekwencje. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 oraz utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Sprawiedliwości UE (Banks C-178/97, Fitzwilliam C-202/97, Herbosh Kiere C-2/05) formularz A1 jest wiążący dla instytucji ubezpieczenia społecznego i sądów pozostałych państw członkowskich, a decyzję o jego wycofaniu lub stwierdzeniu nieważności może podjąć wyłącznie ta instytucja państwa członkowskiego, która go wydała. Ten szczególny charakter formularzy A1 nakłada na instytucje je poświadczające określone obowiązki. Po pierwsze, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed wydaniem formularza A1 każdorazowo zobowiązany jest do przeprowadzenia starannej oceny faktów istotnych z punktu widzenia ustalenia ustawodawstwa właściwego, np. faktu spełnienia warunków delegowania. Po drugie, już po wystawieniu formularza A1 zakład zobowiązany jest do ponownego rozważenia prawidłowości swej decyzji, jeżeli instytucja państwa, na którego terytorium pracownik wykonuje pracę, wyraża jakiekolwiek wątpliwości co do prawidłowości faktów będących podstawą wydania tego zaświadczenia (art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009). W przypadku gdy dodatkowe czynności przeprowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych potwierdzają prawidłowość zarzutów zagranicznej instytucji (np. zostanie ustalone, że warunki delegowania w rzeczywistości nie były spełnione), zakład zobowiązany jest odpowiednio zmienić lub wycofać formularz A1, a zainteresowani pracownicy od daty ustalonej pomiędzy instytucjami polską i zagraniczną powinni zostać zgłoszeni do systemu ubezpieczeń państwa faktycznego wykonywania pracy. Utrzymywanie błędnie lub nieprawidłowo wystawionych formularzy A1 stałoby w ewidentnej sprzeczności z unijnymi przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także z traktatową zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 traktatu o Unii Europejskiej). W dalszej perspektywie mogłoby również stanowić podstawę do zajęcia się sprawą przez Trybunał Sprawiedliwości UE.
W odpowiedzi na pytania przedstawione w interpelacji pana posła Krzysztofa Lipca przy uwzględnieniu powyższych informacji proszę o przyjęcie następujących informacji.
Ad pytanie 1. Brak jest danych na temat liczby polskich przedsiębiorców, którzy delegują swoich pracowników do pracy do innych państw członkowskich przy jednoczesnym pozostawieniu ich w polskim systemie ubezpieczenia społecznego. Tego typu dane nie są gromadzone, szczególnie że nie odzwierciedlałyby one skali zjawiska, tj. liczby polskich pracowników korzystających z unijnych przepisów o delegowaniu. Skalę tego zjawiska obrazuje natomiast liczba wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych formularzy poświadczających delegowanie pracownika i pozostawanie go w polskim systemie ubezpieczenia społecznego. Dane w tym zakresie są następujące.
Ad pytanie 2. i 3. Ministerstwo nie zamierza podejmować działań mających na celu uzyskanie zgody zagranicznych instytucji ubezpieczeniowych na utrzymanie stosowania polskich przepisów w zakresie zabezpieczenia społecznego dla polskich pracowników delegowanych do pracy w innym państwie członkowskim, gdyż uzyskanie takiej zgody jest możliwe na podstawie obecnie obowiązujących przepisów unijnych. Otóż zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 dwa lub kilka państw członkowskich, właściwe władze tych państw członkowskich lub organy wyznaczone przez te władze mogą przewidzieć, za wspólnym porozumieniem, w interesie niektórych osób lub niektórych grup osób wyjątki od podstawowych przepisów regulujących zasady ustalania ustawodawstwa właściwego, w tym przepisów dotyczących delegowania pracowników.
W Polsce organem wyznaczonym do zawierania porozumień wyjątkowych w trybie art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 jest centrala Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W każdym przypadku, w którym delegowanie pracownika nie jest możliwe na podstawie art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 (np. z góry wiadomo, że okres delegowania będzie dłuższy niż 24 miesiące), pracownik lub jego pracodawca mogą złożyć do centrali zakładu wniosek o zawarcie porozumienia wyjątkowego. Złożenie takiego wniosku skutkuje wystąpieniem centrali zakładu do odpowiedniego organu drugiej strony (państwa, do którego planowane jest oddelegowanie pracownika) z prośbą o wyrażenie zgody na zawarcie porozumienia wyjątkowego. Oczywiście wystosowanie takiej prośby nie jest równoznaczne z uzyskaniem zgody drugiej strony. Jednakże z informacji posiadanych przez ministerstwo wynika, że takie zgody są wyrażane i tego typu porozumienia wyjątkowe są zawierane przez centralę zakładu (m.in. są wykorzystywane do umożliwienia delegowania z datą wsteczną, jeżeli leży to w interesie danego pracownika, np. gdy zastosowano ustawodawstwo niewłaściwego państwa członkowskiego).
Warto jednak podkreślić, że delegowanie pracowników na podstawie postanowień art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 jest trybem wyjątkowym, mającym zastosowanie w przypadkach szczególnych. Podstawowym sposobem działania jest natomiast korzystanie z postanowień art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym możliwość delegowania pracownika nie jest uzależniona od zgody zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej, lecz od woli pracownika i jego pracodawcy oraz spełnienia wspomnianych powyżej czterech warunków delegowania. Warunki te są jednakowe dla wszystkich pracodawców wszystkich państw członkowskich.
Przytoczone powyżej dane statystyczne wskazują, że polscy pracodawcy chętnie korzystają z unijnych uregulowań o delegowaniu pracowników. Wskazują one także, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych licznie poświadcza formularze potwierdzające pozostawanie pracownika w polskim systemie ubezpieczeń społecznych. Warto podkreślić, że liczba formularzy poświadczanych przez zakład w tym zakresie powoduje, że od lat Polska jest w grupie państw z największą liczbą wydawanych formularzy potwierdzających delegowanie pracowników. Oznacza to, że obowiązujące z tym zakresie uregulowania unijne nie są przeszkodą w korzystaniu przez polskich pracodawców z możliwości delegowania pracowników. Tym samym nie zachodzi potrzeba podejmowania przez ministerstwo działań w tym zakresie.
Ad pytanie 4. Z informacji posiadanych przez ministerstwo wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie delegowania pracowników realizuje unijne przepisy obowiązujące w tym zakresie, tj. postanowienia:
- rozporządzeń (WE) nr 883/2004 oraz nr 987/2009,
- decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr A2 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 12 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie ustawodawstwa mającego zastosowanie do pracowników delegowanych i pracowników wykonujących działalność na własny rachunek czasowo pracujących poza państwem właściwym oraz
- ˝Praktycznego poradnika: Ustawodawstwo mające zastosowanie do pracowników w UE, EOG i Szwajcarii˝.
Brak jest informacji, które wskazywałyby na naruszanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych określonych w powyższych aktach prawnych postanowień dotyczących delegowania pracowników. Liczba formularzy poświadczanych corocznie przez zakład w opinii ministerstwa także wskazuje, że pracodawcy w większości przypadków nie mają trudności z uzyskaniem poświadczenia delegowania pracownika. Wydaje się, że najwięcej nieporozumień, a tym samym zarzutów kierowanych pod adresem zakładu, wywołuje poruszona także w interpelacji kwestia możliwości uznawania formularzy A1 za nieważne. Jednakże zdaniem ministerstwa obawy z tym związane w znacznej mierze wynikają z braku dostatecznej wiedzy na temat przepisów obowiązujących w zakresie możliwości wycofania/unieważnienia lub modyfikacji formularza A1, a w szczególności z rozpowszechnianych informacji o możliwości unieważniania formularzy przez zagraniczne instytucje ubezpieczeniowe. Informacje te, jak wskazano w powyższych wyjaśnieniach, są błędne i nie znajdują pokrycia w obowiązujących przepisach prawnych. Otóż jedynym organem uprawnionym w świetle prawa unijnego do zmiany lub wycofania formularza A1 jest instytucja, która formularz ten wystawiła. W Polsce instytucjami tymi są Zakład Ubezpieczeń Społecznych i (w ograniczonym zakresie) Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zagraniczne instytucje ubezpieczeniowe nie posiadają w sensie formalnym prawa do dokonywania zmian lub wycofywania formularzy A1 poświadczonych przez zakład lub kasę polskim pracownikom delegowanym. Należy jednak zauważyć, że zagraniczne instytucje mogą zwrócić się do polskiej instytucji, która wystawiła formularz - bezpośrednio bądź za pośrednictwem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej - z wnioskiem o dokonanie kontroli danego przedsiębiorcy / pracownika delegowanego w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia prawa unijnego. W przypadku zgłoszenia takiego wniosku polska instytucja ubezpieczeniowa zobowiązana jest do przeprowadzenia czynności sprawdzających. Jeśli w toku przeprowadzonego postępowania sprawdzającego zgłoszone nieprawidłowości zostaną potwierdzone, np. okaże się, że warunki, od których uzależnione jest skorzystanie z instytucji delegowania, nie zostały spełnione, wówczas formularze A1 zostają wycofane lub odpowiednio zmodyfikowane. W takiej sytuacji pracownicy delegowani powinni zostać zgłoszeni do systemu ubezpieczeń państwa wykonywania pracy zgodnie z zasadami ogólnymi. Rozwiązanie to nie pozbawia jednak zainteresowanych pracowników oraz członków ich rodzin prawa do korzystania z opieki medycznej w Polsce. W opisywanym przypadku świadczenia zdrowotne są im w Polsce udzielane, jednak na koszt instytucji państwa wykonywania pracy.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Marek Bucior
Warszawa, dnia 6 sierpnia 2013 r.