Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 20750
w sprawie wadliwości działania systemu viaTOLL
Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na interpelację posła Dariusza Piontkowskiego przekazaną przy piśmie z dnia 11 września 2013 r., znak: SPS-023-20750/13, w sprawie wadliwości działania systemu viaTOLL uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.
Ad 1. Na chwilę obecną opłatą elektroniczną objęte jest ok. 2191 km dróg krajowych, w tym 662 km autostrad, 729 km dróg ekspresowych i 800 km dróg krajowych innych klas technicznych. Zgodnie z założeniami przyjętymi podczas prac nad ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) wdrażającą w naszym państwie elektroniczny system poboru opłat system obejmie wszystkie autostrady i drogi ekspresowe zarządzane przez generalnego dyrektora dróg krajowych i autostrad, a także drogi krajowe o niższym standardzie, jeśli wymaga tego polityka przewozowa bądź wynika to z konieczności zabezpieczenia tych dróg przed nadmiernym ruchem pojazdów ciężkich. System będzie stopniowo rozszerzany wraz z oddawaniem do użytku nowobudowanych odcinków dróg. Docelowo system ma objąć ok. 7000 km dróg.
Ad 2. Do dnia 30 czerwca br. koszty inwestycyjne związane z systemem viaTOLL obejmujące koszty budowy i uruchomienia systemu zarówno sieci podstawowej, jak i wszystkich dotychczasowych rozszerzeń wyniosły 1,36 mld zł. Należy przy tym podkreślić, że w latach 2011-2012 udział kosztów był relatywnie najwyższy w porównaniu do pozostałego okresu trwania umowy, gdyż w pierwszych dwóch latach należne było wynagrodzenie dla operatora za budowę i uruchomienie systemu viaTOLL.
Ad 3. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że uchwalając ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, parlament RP przyjął, że osoba korzystająca z drogi publicznej (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.) jest tożsama z kierującym pojazdem, w związku z czym to na kierującego nakładana być powinna kara administracyjna za naruszenie przepisów ustawy. Wynikać to może z faktu, że w przeciwieństwie do systemu winietowego do uiszczania opłaty elektronicznej nie są zobowiązani wyłącznie przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy osób lub rzeczy, ale obowiązek ten ciąży na wszystkich osobach korzystających z pojazdów samochodowych i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz autobusów niezależnie od ich masy, jeśli pojazdy te poruszają się po sieci dróg objętych elektronicznym systemem poboru opłat. Dodatkowo uiszczenie opłaty w systemie w istocie jest oparte na rzeczywiście przejechanych kilometrach i jest uzależnione od prawidłowej obsługi urządzenia viaBOX, co może prowadzić do wniosku, że nie tylko przedsiębiorca, ale również kierowca w pewnym zakresie odpowiada za prawidłowość uiszczenia tej opłaty.
Niemniej w mojej ocenie kwestia zmiany podmiotu, wobec którego adresowana jest sankcja za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, jest jedną z kwestii wymagających najpilniejszej zmiany w elektronicznym systemie poboru opłat. Przyznać należy, że w przypadku opłaty elektronicznej zazwyczaj to na przedsiębiorcy, czyli właścicielu lub innym podmiocie, na rzecz którego przeniesiono posiadanie pojazdu, a nie na kierującym pojazdem, ciąży obowiązek związany z koniecznością zawarcia umowy z pobierającym opłatę dotyczącej korzystania z dróg objętych opłatą elektroniczną. Wprawdzie zdarzają się sytuacje, że to kierujący pojazdem podpisuje ww. umowę, ale czyni to w imieniu swojego pracodawcy na podstawie stosownego pełnomocnictwa. Samo uiszczanie opłaty elektronicznej spoczywa również najczęściej na przedsiębiorcy. To on doładowuje rachunek użytkownika typu przedpłaconego, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524) czy też uiszcza należną opłatę na podstawie dokumentu wystawianego przez pobierającego opłatę w przypadku płatności okresowej z zabezpieczeniem, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Nawet jeśli mamy do czynienia z płatnością w formie gotówkowej, to o ile faktycznej wpłaty na rachunek użytkownika dokonuje kierujący pojazdem, to czyni on to przy pomocy środków pieniężnych udostępnianych przez przedsiębiorcę. Już z powyżej przywołanych argumentów wynika, że przynajmniej w niektórych przypadkach to przedsiębiorca, a więc właściciel pojazdu czy też leasingobiorca, ponosi odpowiedzialność za uiszczenie opłaty elektronicznej, a co za tym idzie - to on powinien podlegać sankcji administracyjnej w przypadku niedopełnienia tego obowiązku. Opinię resortu podzielają w przedmiotowym zakresie również sądy administracyjne (vide: zapytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawarte w postanowieniu z dnia 17 maja 2013 r., znak: VI SA/Wa 201/13), a także rzecznik praw obywatelskich.
W związku z powyższym planowane jest wprowadzenie takich zmian w przepisach ustawy o drogach publicznych, które spowodują, że co do zasady odpowiedzialność za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej ponosić będzie właściciel pojazdu lub inny podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie pojazdu (np. leasingobiorca). Przewiduje się przy tym, że za niektóre naruszenia, w szczególności dotyczące wyłącznie obsługi urządzenia viaBOX, nadal odpowiadałby kierujący pojazdem.
Ad 4. Elektroniczne systemy poboru opłat o zasięgu ogólnokrajowym funkcjonują w UE, również w Niemczech, Austrii i Czechach oraz na Słowacji i Węgrzech. W Niemczech kara za brak uiszczenia opłaty wynosi 200 lub 400 EUR zależnie od tego, na kogo nakładana jest kara (kara wyższa nakładana jest na właściciela, a niższa na kierowcę), przy czym niemieckie prawo dopuszcza nakładanie kar w wysokości nawet do 20 000 EUR. W Austrii kara wynosi od 300 do 3000 EUR, z tym że przysługuje prawo wykupu opłaty zastępczej wynoszącej od 110 do 220 EUR w terminie 4 tygodni. Opłata ta zwalnia z obowiązku uiszczenia kary. W Czechach kara za brak uiszczenia opłaty nakładana jest w wysokości do 203 EUR. Na Słowacji kara ta wynosi 700 lub 1300 EUR zależnie od rodzaju prowadzonego postępowania, przy czym za niektóre delikty administracyjne przewiduje się karę w wysokości 16 595 EUR. We wdrażanym obecnie we Francji elektronicznym systemie opłat przewiduje się, że kary będą sięgać do 750 EUR.
Niezależnie od powyższego, analizując wysokości kar stosowanych w Polsce na tle innych państw europejskich, podkreślić należy, że obowiązujące w naszym państwie stawki opłat są najniższymi stawkami spośród wszystkich elektronicznych systemów poboru opłat w UE. Stawki te są prawie dwukrotnie niższe od stawek obowiązujących w Czechach, Niemczech i na Słowacji oraz trzykrotnie niższe od stawek austriackich. Świadomie zastosowano więc stawki znacznie niższe niż w pozostałych krajach, tak aby wzmocnić ekonomiczne bodźce zachęcające przedsiębiorstwa do wyboru bezpiecznej i szybkiej trasy przejazdu z jak największym wykorzystaniem dróg szybkiego ruchu. Elektroniczny system poboru opłat obejmuje przy tym niewielką część sieci dróg krajowych w naszym państwie, co pozwala użytkownikom na wybór trasy przejazdu i nie nakłada na nich obowiązku korzystania z dróg objętych opłatą elektroniczną. W mojej opinii okoliczności powyższe w pełni uzasadniają stosowanie sankcji mających na celu zniechęcenie użytkowników, którzy potencjalnie mogliby korzystać z dróg płatnych, naruszając przy tym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, zwłaszcza że w systemie istnieje możliwość uiszczania opłaty w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem, która w praktyce wyklucza możliwość ukarania użytkownika za brak wniesienia opłaty.
Ad 5. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że użytkownicy samochodów osobowych korzystający z dwóch autostrad płatnych zarządzanych przez generalnego dyrektora dróg krajowych i autostrad (A2 Konin - Stryków, A4 Wrocław - Gliwice) są uprawnieni na zasadzie dobrowolności do korzystania z elektronicznego systemu poboru opłat, wykorzystując do tego celu urządzenia pokładowe viaAUTO. Resort transportu natomiast nie prowadzi ani nie przewiduje na chwilę obecną prowadzenia prac nad wdrożeniem obowiązkowego systemu elektronicznego poboru opłat od kierowców samochodów osobowych.
Ad 6. Odnosząc się do podniesionej przez pana posła kwestii dopuszczalności utrwalania w formie zapisów ewidencyjnych obrazów wszystkich pojazdów poruszających się danym odcinkiem drogi, należy wskazać na następujące kwestie. GDDKiA powierzył budowę i eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat operatorowi - konsorcjum Kapsch. W ramach umowy zawartej z operatorem w dniu 2 listopada 2010 r. na zaprojektowanie, dostawę oraz obsługę krajowego systemu poboru opłat elektronicznych oraz manualnego systemu poboru opłat GDDKiA powierzył operatorowi przetwarzanie danych osobowych w celach związanych z zarządzaniem systemem. W szczególności operator został upoważniony do przetwarzania danych osobowych koniecznych do sporządzania zapisów ewidencyjnych, a także przekazywania ich podmiotom kontrolującym. Operator został zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.) oraz rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024, z późn. zm.). W wykonaniu powyższego operator wdrożył procedury przewidziane ww. regulacjami prawa, w szczególności w zakresie polityki ochrony danych osobowych oraz dostępu do przetwarzania danych osobowych wyłącznie dla osób posiadających stosowne upoważnienia. Osoby te zostały również zaznajomione przez operatora z przepisami prawa dotyczącymi ochrony danych osobowych oraz odpowiedzialnością za działania prowadzące do udostępnienia danych osobom niepowołanym, nieuzasadnionej modyfikacji, zniszczenia, nielegalnego ujawnienia lub pozyskania takich danych osobowych.
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest specyfika rejestrowania przez urządzenia kontrolne obrazu pojazdów w systemie opartym na technologii komunikacji bezprzewodowej krótkiego zasięgu (tzw. DSRC). W chwili przejazdu pojazdu pod bramownicą, na której zainstalowane są urządzenia kontrolne, następuje wykrycie pojazdu oraz wstępna klasyfikacja na podstawie jego gabarytów w zakresie czy pojazd/zespół pojazdów może potencjalnie podlegać opłacie elektronicznej. Następnie, jeżeli klasyfikacja potwierdziła, iż może to być taki pojazd/zespół pojazdów, wychwytywane jest zdjęcie pojazdu/zespołu pojazdów, a także dokonywana jest dalsza weryfikacja w zakresie, czy nie nastąpiło naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty. Jeżeli wynik automatycznej korelacji ww. danych przesądza o wystąpieniu naruszenia, wówczas generowany jest zapis wykrycia naruszenia, który jest następnie przekazywany do zaplecza operacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, iż w opisany proces nie jest zaangażowany czynnik ludzki, zatem jeżeli pojazd/zespół pojazdów został sklasyfikowany jako niepodlegający obowiązkowi uiszczania opłaty elektronicznej, obraz jest automatycznie usuwany przez system bez udziału osób fizycznych. Jedynie w przypadku, gdy po automatycznym przeanalizowaniu gabarytów pojazdu/zespołu pojazdów urządzenia kontrolne nie są w stanie określić, czy pojazd/zespół pojazdów znajduje się w klasie wagowej powyżej czy poniżej 3,5 t, są przekazywane do zaplecza operacyjnego zdjęcia pojazdów, które w konsekwencji mogą okazać się nieobjęte obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej. Obrazy ww. pojazdów/zespołu pojazdów razem z pozostałymi danymi zapisu wykrycia naruszenia poddawane są procesowi ręcznej weryfikacji zdarzeń przez pracowników operatora posiadających upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, o czym była już mowa powyżej. Po zakończeniu procesu weryfikacji obrazy pojazdów, które zostały sklasyfikowane jako niepodlegające opłacie elektronicznej, zostają usuwane, natomiast w momencie potwierdzenia potencjalnego naruszenia zapis wykrycia naruszenia staje się zapisem ewidencyjnym i jest przekazywany do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, gdzie podlega dalszej procedurze.
Wobec powyższego, mając na względzie specyfikację systemu viaTOLL, należy wskazać, iż cały wyżej opisany proces wykrywania pojazdów przez urządzenia kontrolne ma na celu wyłącznie kontrolę poboru opłaty elektronicznej. Obrazy wszystkich pojazdów są wychwytywane przez system urządzeń kontrolnych, a następnie automatycznie usuwane bez zapisywania w bazie danych w przypadku stwierdzenia braku klasyfikacji pojazdu/zespołu pojazdów jako podlegającego opłacie elektronicznej. Przy stosowanej technologii poboru opłat nie ma innej możliwości zweryfikowania pojazdu/zespołu pojazdów, który jest na pograniczu klasy wagowej 3,5 tony, aniżeli ręczna weryfikacja przez pracowników operatora.
Ad 7. Nie można zgodzić się z opinią, że obecne rozwiązania uniemożliwiają karanie kierowców zagranicznych, którzy naruszają obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. W pierwszej kolejności przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują, że na kierowców zagranicznych nakładane są w tym zakresie kary, które podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tak więc w przypadku przeprowadzenia kontroli przez inspektorów transportu drogowego na drodze i stwierdzenia braku uiszczenia opłaty przez użytkownika niemającego miejsca zamieszkania w kraju nakłada się na niego karę pieniężną, którą należy uiścić natychmiast po zakończeniu kontroli. W innym przypadku pojazd jest kierowany na parking strzeżony do czasu uiszczenia tej kary.
Oprócz tego należy stwierdzić, że w elektronicznym systemie poboru opłat funkcjonują dwa rodzaje kontroli: stacjonarna i mobilna. Dane rejestrowane przez stacjonarne urządzenia systemu przekazywane są do patroli wykonywanych przez mobilne jednostki kontrolne ITD, które następnie podejmują czynności mające na celu zatrzymanie danego pojazdu i wymierzenie kierowcy zagranicznemu kary, jeśli stwierdzone zostanie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
Bezpośrednim dowodem na skuteczność procedur stosowanych w elektronicznym systemie poboru opłat wobec kierowców zagranicznych jest fakt, że do dnia 30 czerwca br. z tytułu opłaconych kar do Krajowego Funduszu Drogowego wpłynęło ok. 23,5 mln zł, z tego ponad 17 mln uiściły podmioty zagraniczne, co stanowi ok. 72% wszystkich należności.
Ad 8. Uprzejmie informuję, że do resortu transportu wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym przewidujący między innymi zmianę zasad sankcjonowania naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym ujednolicenie i uproszczenie aktualnie funkcjonujących w tym zakresie zasad oraz ograniczenie represyjności obowiązujących przepisów. W chwili obecnej w trybie pilnym przygotowywane jest stanowisko ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej do przedłożonego projektu, po przedstawieniu którego powinny rozpocząć się prace parlamentarne mające na celu uchwalenie projektu ustawy.
Z poważaniem
Sekretarz stanu
Zbigniew Rynasiewicz
Warszawa, dnia 20 września 2013 r.