6 kadencja, 74 posiedzenie, 2 dzień (23-09-2010)

16 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie obywatelskiego projektu ustawy o działalności spółdzielni mieszkaniowych (druk nr 3317).

Przedstawiciel Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej Jerzy Jankowski:

    Dziękuję bardzo.

    Intencją przedstawionego Wysokiej Izbie projektu ustawy jest zastąpienie dotychczas obowiązującej ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, która wskutek swej wadliwości była przedmiotem wielu krytycznych ocen ze strony Trybunału Konstytucyjnego i mimo wielokrotnych nowelizacji nadal posiada wady uniemożliwiające spójną realizację jej przepisów.

    Zanim przedstawię istotę proponowanych zmian ustawowych pragnę przypomnieć niektóre fakty z działalności spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce. Fakty, które stworzyły aktualny stan tej organizacji.

    Wysoka Izbo! Na ziemiach polskich spółdzielnie mieszkaniowe działają już 120 lat. Przez długi czas nie odgrywały jednak istotnej roli w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ludności. Na koniec 1937 r. w domach spółdzielczych zamieszkiwało zaledwie 0,8% ludności miejskiej. Znacznie istotniejszy dla tego okresu jest dorobek teoretyczny i nowatorstwo spółdzielni mieszkaniowych w społecznym podejściu do rozwiązywania problemu mieszkaniowego, współudział w opracowaniu koncepcji osiedla społecznego oraz mieszkania społecznie najpotrzebniejszego.

    W latach 1945-1956 rozwój spółdzielczości mieszkaniowej został administracyjnie zahamowany, a główną formą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych stało się budownictwo państwowe.

    Przyzwolenie państwa na reaktywowanie spółdzielczości mieszkaniowej po 1956 r. miało na celu przede wszystkim zwiększenie finansowego udziału środków własnych ludności w finansowaniu kosztów budowy i utrzymania mieszkania. Spółdzielczość mieszkaniowa miała spełniać rolę konia trojańskiego w ekonomizacji sektora mieszkaniowego. Do roku 1965 spółdzielczość mieszkaniowa pozostawała jednak tylko uzupełniającą formą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności miejskiej. Atrakcyjność finansowego drenażu obywateli za pośrednictwem spółdzielczego systemu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych spowodowała, że od 1966 r. zadekretowano nominację spółdzielczości mieszkaniowej. Rozwój ten przekroczył rzeczywistą społeczną przyswajalność spółdzielczej formy działania w sektorze mieszkaniowym. Wzbudzony sztucznie rozwój spółdzielczości mieszkaniowej spowodował, że w większości przypadków przynależność do spółdzielni wynikała ze swoistego przymusu ekonomicznego narzuconego przez państwo, a nie z masowo odczuwalnej potrzeby działania w formie spółdzielczej czy też akceptacji zasad spółdzielczych. Równocześnie prowadzoną przez państwo politykę mieszkaniową cechował brak kompleksowości i niespójność wewnętrzna.

    Zwiększając akumulację środków własnych obywateli na cele mieszkaniowe, w dużym stopniu za pośrednictwem spółdzielni mieszkaniowej, utrzymywano, a nawet rozszerzano administracyjno-uznaniowy tryb rozdziału mieszkań. Akceptując stały wzrost obciążeń członków spółdzielni wydatkami mieszkaniowymi, utrzymywano bez zmian nieracjonalnie niski i niesprawiedliwy społecznie poziom czynszów w domach państwowych.

    Działalność spółdzielni mieszkaniowych do 1989 r. to jednak nie były same nieprawidłowości i niepowodzenia. W okresie tym stały się one inwestorami dużych zespołów urbanistyczno-architektonicznych obejmujących nie tylko budynki mieszkalne, ale również obiekty handlowo-usługowe oraz infrastrukturę techniczną. Spółdzielnie, łącząc rolę inwestora i zarządcy nieruchomości, unaoczniły skalę wzajemnej zależności między tymi dwoma rodzajami działalności.

    Na szczególne podkreślenie zasługuje rozwijanie przez spółdzielnie działalności społeczno-kulturalnej w środowisku zamieszkania.

    Panie Posłanki i Panowie Posłowie! Zmiany polityczno-ustrojowe zapoczątkowane w 1989 r. przewartościowały po raz kolejny zasady sektora mieszkaniowego. Uznano, że mieszkanie jest przede wszystkim towarem, którego dostępność powinna być uzależniona od zdolności zapłacenia przez zainteresowanego obywatela. Uznano, że głównym regulatorem sektora mieszkaniowego mają być reguły wolnego rynku, a mieszkanie powinno powszechnie stać się własnością osobistą.

    Równolegle państwo podjęło działania legislacyjne w celu destrukcji organizacyjno-ekonomicznej spółdzielczości. Ustawą z 20 stycznia 1990 r. o zmianach organizacji i działalności spółdzielczości wprowadzono zakaz zrzeszania się spółdzielni w związkach spółdzielczych, zlikwidowano system lustracji spółdzielni, narzucano weryfikację składów osobowych organów samorządowych, stworzono zachęty do podziału spółdzielni. Jak stwierdził później jeden z głównych autorów reformy spółdzielczości Aleksander Paszyński w ˝Rzeczpospolitej˝ z dnia 28 sierpnia 1999 r., cytuję: To była najbardziej nieudana operacja wynikająca z głębokiej wiary, że społeczeństwo jest tak stęsknione demokracji, że jak mu tylko damy szansę, natychmiast ją wykorzysta.

    Mimo tych restrykcyjnych działań państwa, a także mimo wielu błędów i nieprawidłowości popełnianych przez same spółdzielnie, spółdzielczość mieszkaniowa w nowym ustroju okazała się w swej przeciętnej najtańszym inwestorem budownictwa mieszkaniowego i najefektywniejszym zarządcą nieruchomości mieszkaniowych. Zrozumiała jest więc niechęć do spółdzielczości mieszkaniowej wyrażana w lobbystycznym oddziaływaniu firm deweloperskich czy prywatnych zarządców nieruchomości.

    Dla polityków spółdzielczość mieszkaniowa stała się wygodnym chłopcem do bicia, odpowiedzialnym za wszystkie skutki zaniedbań państwa w polityce mieszkaniowej. Koronnym tego dowodem jest uchwalona 15 grudnia 2000 r. ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, szczególnie w wersji obowiązującej od nowelizacji uchwalonej w roku 2007. Najbardziej obiektywna i lapidarna ocena tej ustawy przedstawiona została w fundamentalnej pracy wykonanej przez Instytut Nauk Prawnych Państwowej Akademii Nauk pt: ˝Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie˝. Ustawa ta tworzy nieprzejrzysty i dysfunkcjonalny model spółdzielczości mieszkaniowej. Stworzono nowe rozwiązania normatywne, a jednocześnie bezrefleksyjnie przyjęto zawarte w prawie spółdzielczym z 1982 r. przewidziane tam rozstrzygnięcia legislacyjne zasadzające się na całkowicie odmiennych założeniach. Dodatkowo legislatywa wykazuje nieumiejętność właściwego odczytania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a wywiedzione z nich wnioski są stosowane mechanicznie, co pogłębia chaos koncepcyjny ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Konglomerat tak zróżnicowanych przesłanek zaowocował zdeformowaniem koncepcji spółdzielni mieszkaniowych i praw spółdzielczych oraz jej dysfunkcjonalność.

    Wysoka Izbo! Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych z 2000 r. jest nie tylko bublem prawnym, ale wywołuje również negatywne skutki. Główne z nich to: po pierwsze, narzucenie spółdzielniom zróżnicowanych warunków przekształcania praw lokatorskich na własnościowe, w wyniku czego około 2 mln członków, którzy uzyskali uprawnienia własnościowe przed 2007 r., poniosło znacznie mniejsze obciążenia finansowe, których nie poniosło 900 tys. członków uzyskujących takie same uprawnienia majątkowe od 2007 r. Po drugie, nakaz przekształcania praw lokatorskich w odrębną własność bez ekwiwalentnego wynagrodzenia dla spółdzielni, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją, pozbawił spółdzielnie znaczących przychodów na cele remontowe. Po trzecie, ograniczenie możliwości członków co do swobodnego wyboru tytułu prawnego do lokalu, chodzi o zakaz ustanawiania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Po czwarte, arbitralny nakaz odrębnego dla każdej nieruchomości rozliczania kosztów i przychodów, co praktycznie przekreśla możliwość realizacji jednej z podstawowych zasad spółdzielczych, czyli solidaryzmu społecznego. Po piąte, anarchizowanie samorządności spółdzielczej przez nakaz odbywania walnych zgromadzeń członków, niezależnie od wielkości spółdzielni mieszkaniowej.

    Wbrew tendencyjnym medialnym przekazom przypisującym spółdzielniom mieszkaniowym sabotowanie praw członków do wyodrębniania własności lokali proces ten przebiega w spółdzielniach bez większych zakłóceń. Już jedna trzecia z 3,5 mln mieszkań spółdzielczych stała się odrębną własnością członków, a składane wnioski są realizowane na bieżąco z wyjątkiem nieruchomości lub lokali o nieuporządkowanym stanie prawnym gruntów.

    Środowisko społeczne spółdzielczości mieszkaniowej od dłuższego czasu wnioskowało do rządu oraz ustawodawcy w sprawie uporządkowania treści ustawy, usunięcia szkodliwych przepisów oraz zlikwidowania sprzeczności i luk prawnych. Niestety wnioski te nie zostały uwzględnione. Doświadczeniem szczególnym w staraniach poprawienia treści ustawy był wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany 17 grudnia 2008 r., w którym przepis art. 12 ust. 1 uznano za niezgodny z konstytucją, gdyż pozbawia on spółdzielnię części majątku wspólnego bez ekwiwalentnego wynagrodzenia. Trybunał Konstytucyjny zalecił niezwłoczną nowelizację tego przepisu. Uchwalona 18 grudnia 2009 r. nowelizacja ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zignorowała ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego i ponownie uchwalono przepis art. 12 ust. 1 w brzmieniu wcześniejszym, uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją. Art. 191 ust. 1 konstytucji jednoznacznie stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wiara w słuszność tej zasady stanowiła inspirację dla obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

    Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Przedstawiony projekt ustawy nie jest nową koncepcją ustawy, a jedynie próbą uporządkowania niespójnych przepisów i wypełnieniem luk prawnych w obowiązujących przepisach. Projekt ustawy nie przewiduje anulowania decyzji, które stworzyły określone prawa po stronie członków spółdzielni. Wszystkie dokonane przekształcenia praw do lokalu zachowują swoją ważność. Intencją projektu ustawy jest, by podstawowe zasady funkcjonowania spółdzielni i jej relacje z członkami były regulowane przepisami statutu spółdzielni, a nie arbitralnymi rozwiązaniami narzucanymi przez ustawodawcę.

    Przedstawiony projekt przywraca członkom spółdzielni prawo swobodnego decydowania o tym, jaki tytuł prawny do lokalu chcą posiadać, i nie zawiera ograniczeń czasowych w zakresie przekształcania spółdzielczych praw do lokalu w prawa odrębnej własności. Projekt ustawy dopuszcza przekształcenie spółdzielczego lokatorskiego prawa do mieszkania zarówno w spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jak i w prawo odrębnej własności. Mimo tendencyjnych, negatywnych opinii medialnych o spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu, ogromna większość członków jest zainteresowana jego utrzymaniem. Ani odrębna własność lokalu w budynku wielorodzinnym nie daje właścicielowi całkowitej niezależności, ani też spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie narzuca szczególnych ograniczeń. Zasady finansowe tych przekształceń powinien określać statut spółdzielni. W odniesieniu do spółdzielczych mieszkań lokatorskich, których liczba w ostatnich latach zmniejszyła się do 5% całości spółdzielczych zasobów, projekt ustawy przewiduje: po pierwsze, utrzymanie norm chroniących prawo do lokalu osób bliskich zamieszkałych z członkami; po drugie, uporządkowanie zasad rozliczeń finansowych w przypadku wygaśnięcia lokatorskiego prawa do lokalu - zwrot zwaloryzowanego wkładu mieszkaniowego.

    Projekt ustawy jako zasadę utrzymuje rozliczenie przychodów i kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości odrębnie dla każdej nieruchomości. Dopuszcza jednak możliwość wspólnego rozliczania kosztów i przychodów dla dwóch lub więcej nieruchomości, jeżeli taka zasada przyjęta zostanie w statucie spółdzielni.

    Projekt ustawy stwarza właścicielom lokali możliwość rezygnacji z usług spółdzielni i utworzenia wspólnoty mieszkaniowej w dwóch przypadkach: pierwszy, gdy większość właścicieli lokali położonych w obrębie danej nieruchomości podejmie uchwałę o utworzeniu wspólnoty; drugi, gdy została wyodrębniona własność wszystkich lokali w danej nieruchomości i żaden z właścicieli nie jest członkiem spółdzielni - w tym przypadku z chwilą ustania członkostwa ostatniego właściciela lokalu powstaje wspólnota mieszkaniowa z mocy prawa.

    Projekt ustawy reguluje także dotychczas nieunormowane zasady rozliczeń pomiędzy spółdzielnią a właścicielami lokali tworzącymi wspólnotę mieszkaniową z tytułu różnych zobowiązań oraz udziału w funduszu remontowym.

    Projekt ustawy umożliwia przywrócenie w spółdzielniach mieszkaniowych postanowieniami statutu zebrania przedstawicieli członków jako najwyższego organu spółdzielni mieszkaniowej. Wniosek ten jest odzwierciedleniem licznych postulatów spółdzielni mieszkaniowych, w których opinii likwidacja możliwości zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli członków powoduje komplikacje w działalności spółdzielni. Dotyczy to przede wszystkim dużych spółdzielni mieszkaniowych zrzeszających po kilka tysięcy członków. Brak precyzyjnych przepisów ustawy normujących obradowanie walnego zgromadzenia, w szczególności odbywanego w częściach, powoduje liczne komplikacje w funkcjonowaniu spółdzielni.

    Projekt ustawy przewiduje przywrócenie określenia w statucie spółdzielni długości kadencji rady nadzorczej oraz liczby kolejnych kadencji, które może sprawować członek rady nadzorczej. W obecnym stanie prawnym sprawy te są arbitralnie uregulowane w ustawie. W stosunku do żadnego innego rodzaju spółdzielni ani w stosunku do żadnego innego podmiotu prywatnego - spółek, stowarzyszeń, fundacji - takiego ograniczenia nie ma. Brak uzasadnienia dla odmiennego traktowania spółdzielni mieszkaniowych jest równoznaczny z dyskryminacją. Ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej do 3 lat oraz ograniczenie możliwości bycia członkiem rady nadzorczej dłużej niż 2 kolejne kadencje jest ograniczeniem w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych nieuzasadnionym ani interesem publicznym, ani potrzebą ochrony wolności i praw innych osób. Spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem osób prowadzących działalność na podstawie ustawy oraz zarejestrowanego statutu. Rada nadzorcza wybierana przez członków spółdzielni spośród nich samych jest jednym z organów samorządowych spółdzielni. Wprowadzenie ustawowych arbitralnych ograniczeń w długości kadencji rady nadzorczej oraz długości okresu pełnienia mandatu członka tego organu jest nieuzasadnionym ograniczeniem wolności zrzeszania się.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Proponowane zmiany w zasadach działania spółdzielni mieszkaniowych wychodzą naprzeciw przygotowanym przez rząd założeniom do projektu ustawy o społecznym zasobie mieszkań czynoszwych oraz społecznych grupach mieszkaniowych, co ułatwi wykorzystanie potencjału organizacyjnego i ekonomicznego spółdzielni w rozwiązywaniu problemów mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach.

    Przyjęcie przez parlament projektu ustawy o działalności spółdzielni mieszkaniowej przedstawionej przez komitet obywatelski nie będzie odejściem od generalnych rozwiązań ustawowych obowiązujących dotychczas. Będzie zracjonalizowaniem tych rozwiązań, przywróceniem ich spójności oraz zgodności z konstytucją. Proces przekształceń organizacyjno-majątkowych poszczególnych spółdzielni mieszkaniowych nie będzie arbitralnie narzucany przez państwo. Decyzje będą podejmowali sami zainteresowani - członkowie spółdzielni. Dziękuję bardzo za uwagę, pani marszałek. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia