5 kadencja, 45 posiedzenie, 2 dzień (05.07.2007)

21 punkt porządku dziennego:
Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2006 r. (druk 1618) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej (druk nr 1828).

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Jerzy Stępień:

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Prezentację informacji o działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w 2006 r. pragnę rozpocząć od przypomnienia, że w roku bieżącym minie 10 lat od uchwalenia i wejścia w życie konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Tak doniosłe wydarzenie wręcz obliguje mnie do poczynienia kilku ogólnych refleksji, którymi chciałbym się w tej chwili z Wysoką Izbą podzielić.

    Oceniając znaczenie konstytucji z perspektywy pozycji roli Trybunału Konstytucyjnego należy zaznaczyć, że nowa konstytucja odmieniła polski sąd konstytucyjny. Trybunał przed jej wejściem w życie i po tym fakcie to niemal dwie różne instytucje.

    Z całą pewnością za najważniejszy uznać należy fakt, że konstytucja z 1997 r. zniosła nieostateczność orzeczeń Trybunału, choć w pełni zostało to urzeczywistnione dopiero 2 lata później. Wcześniej to Sejm ostatecznie decydował o utrzymaniu w systemie prawnym przepisów niezgodnych z konstytucją, mógł bowiem oddalić bez konieczności merytorycznego uzasadnienia te spośród orzeczeń Trybunału, które stwierdzały niekonstytucyjność przepisów ustaw. Pamiętajmy, że brak ostateczności orzeczeń sądu konstytucyjnego był nie do pomyślenia w jakimkolwiek porządku prawnym cywilizowanych państw europejskich, w naszych warunkach przed wieloma laty stanowił zaś próbę związania przez władze PRL Trybunałowi rąk i uczynienia z niego fasady. Podejmując dyskusję nad ostatecznością orzeczeń Trybunału - a powraca ona co pewien czas w debacie publicznej - trzeba mieć te okoliczności zawsze na uwadze.

    Warto może też podkreślić fakt, że aczkolwiek kraje wyzwalające się z opresji komunistycznej w Europie Środkowej i Wschodniej nieco później wbudowały w swoje porządki konstytucyjne istnienie sądów konstytucyjnych, to jednak w każdym z tych przypadków od początku w konstytucjach były zawarte stosowne postanowienia o ostateczności orzeczeń trybunału. Tak że nasz Trybunał, aczkolwiek historycznie w tej części świata wcześniejszy, bo powstał w 1985 r., znacznie później, nawet w porównaniu z tymi najmłodszymi demokracjami, uzyskał tego rodzaju kompetencje.

    Sądownictwo konstytucyjne istnieje po to, aby strzec standardów prawnych wyznaczonych przez normy konstytucyjne. Zadanie to jest urzeczywistniane z reguły przez eliminację z systemu prawnego norm, które w owych standardach się nie mieszczą. Trybunał Konstytucyjny nigdy nie uzurpował sobie kompetencji prawodawcy. Przeciwnie, wystarczy wspomnieć, że w swojej działalności wypracował już trwałe linie orzecznicze odnoszące się do autonomii parlamentu, swobody regulaminowej Sejmu i Senatu czy też wyłączności ustawy w sferze wolności i praw.

    Pozbawienie orzeczeń Trybunału atrybutu ostateczności należałoby w moim przekonaniu uznać za naruszenie zasady podziału władz poprzez wkraczanie władzy ustawodawczej w sferę kompetencji przynależnych instytucjom funkcjonującym poza ramami władzy prawodawczej. Wypada w tym miejscu również przypomnieć, że w konstytucji z 1997 r. istotnie rozbudowany został katalog wolności i praw. Ponadto wprowadzona została do porządku prawnego instytucja skargi konstytucyjnej, która otworzyła drogę do Trybunału niemal każdemu, czyje konstytucyjne wolności i prawa zostały naruszone. Wpłynęło to znacząco na wzmocnienie społecznego wizerunku Trybunału i skierowało jego działalność w jeszcze większym stopniu na ochronę podstawowych wolności i praw.

    Pragnę także wspomnieć, że w maju ubiegłego roku Trybunał Konstytucyjny obchodził 20. rocznicę swojej działalności orzeczniczej. Powołany został co prawda w 1985 r., ale pierwszy wyrok zapadł w maju 1986 r.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Teraz chciałbym krótko scharakteryzować działalność Trybunału w 2006 r. przez pryzmat najważniejszych danych statystycznych. Jest oczywiste, że nie oddadzą one faktycznej aktywności orzeczniczej Trybunału, aczkolwiek uważna ich analiza może być pomocna w dostrzeżeniu pewnych istotnych kierunków w jego orzecznictwie.

    Trybunał Konstytucyjny w ubiegłym roku wydał 104 wyroki. Oprócz tego wydał ponad 30 postanowień o umorzeniu postępowania, które w gruncie rzeczy, z punktu widzenia zawartych w nich treści, szczególnie w uzasadnieniu, niejednokrotnie nie są wcale orzeczeniami o mniejszym znaczeniu. Przypomnę na marginesie, że w roku 1986, czyli w pierwszym roku działalności orzeczniczej Trybunału, wydanych zostało również 6 orzeczeń merytorycznych będących odpowiednikami obecnych wyroków. Z kolei w 1998 r., zatem w pierwszym roku obowiązywania nowej konstytucji, wydano 33 wyroki, a już 3 lata później liczba ta uległa niemal podwojeniu. To pokazuje, jaka jest dynamika wzrostu ilości spraw rozpoznawanych w Trybunale.

    Spośród wszystkich wyroków 13 wydanych zostało w pełnym składzie. Najważniejsze spośród nich postaram się przybliżyć Wysokiej Izbie w dalszej części wystąpienia. Przypomnijmy, że w pełnym składzie Trybunał orzeka między innymi w sprawach szczególnie zawiłych albo takich, w których szczególna zawiłość wiąże się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. Pełnoskładowo orzeka także wówczas, gdy skład orzekający zamierza odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego wcześniej w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie.

    Jedynie do 3 spośród ogółu wydanych w 2006 r. wyroków zgłoszone zostały zdania odrębne. Prawo sędziego do wyrażenia zdania odrębnego jest nierozerwalnie związane z sędziowską niezawisłością, służy poszanowaniu godności sędziego i jest wyrazem jego moralnej odpowiedzialności za wyrok. Sędzia, który nie zgadza się z rozstrzygnięciem, nie podziela poglądu większości, został przegłosowany, ma wręcz moralny obowiązek złożenia wotum separatum.

    W 47 wyrokach, czyli w niemal co drugim, Trybunał stwierdził niezgodność z konstytucją co najmniej jednego zaskarżonego przepisu. Pozwala to wyciągać wnioski o stanie polskiego prawa oraz w niektórych wypadkach, niestety, o braku poszanowania procedur jego stanowienia. Niewątpliwie może to być przyczyną wciąż malejącego zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niestety ta smutna uwaga powtarzana jest w Sejmie i Senacie od wielu już lat podczas składania informacji z działalności orzeczniczej trybunału. Godzi się jednak zauważyć, że jednocześnie w ponad 50% wydanych w 2006 r. wyroków Trybunał Konstytucyjny potwierdził konstytucyjność zaskarżonych przepisów. Nie jest zatem tak, że Trybunał Konstytucyjny tylko dyskwalifikuje zaskarżone doń akty normatywne.

    Trybunał Konstytucyjny nie posiada możliwości działania z urzędu. Nie jest w stanie z własnej inicjatywy wyeliminować z porządku prawnego niekonstytucyjnej regulacji. Działa wyłącznie na wniosek i właśnie wystąpienie z wnioskiem bądź pytaniem prawnym lub skargą jest jedynym sposobem, aby zainicjować postępowanie przed trybunałem.

    Niepokoi nas niemal całkowita bierność niektórych mających do tego kompetencje organów państwa, m.in. marszałka Senatu, senatorów, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, prezesa Rady Ministrów, a także prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Niestety w ubiegłym roku marszałek Sejmu również nie skorzystał z przysługującej mu kompetencji, aczkolwiek należy zauważyć, że z inicjatywy grupy posłów trybunał wydał cztery wyroki. Na pierwszy rzut oka wydać się to może niewiele. Jednak należy zaznaczyć, że dotyczyły one tak istotnych spraw, jak regulacje odnoszące się do bankowej komisji śledczej, samorządowej ordynacji wyborczej czy zmian w składzie i funkcjonowaniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

    Zdecydowanie najwięcej wyroków, bo aż 37 spośród wszystkich, wydanych zostało w następstwie wszczęcia postępowania w trybie skargi konstytucyjnej. W ubiegłym roku wpłynęło niemal 300 takich skarg, z których 100 przekazano do merytorycznego rozpoznania. Ich liczba zwiększa się z każdym rokiem.

    Sądy w ubiegłym roku postawiły trybunałowi 49 pytań prawnych, przy czym 29 z ogólnej ich liczby poskutkowało wydaniem przez trybunał wyroku. Nowy regulamin trybunału z października ubiegłego roku umożliwił prezesowi zarządzenie rozpatrzenia sprawy zainicjowanej pytaniem prawnym w kolejności innej niż ustalona wedle ogólnej zasady kolejności wpływu, co umożliwia pytającym w szczególnie uzasadnionych przypadkach skrócenie okres stanu zawieszenia postępowania przed sądem.

    Mówiłem, że trybunał w zeszłym roku rozpoznał 49 pytań prawnych. Przypominam sobie początki mojej działalności orzeczniczej - lata 1999, 2000. Wtedy tych pytań było 7, 8 rocznie. To pokazuje, jaka jest tego skala. Trzeba też powiedzieć, że sędziowie trybunału cenią sobie bardzo pytania sądów, ponieważ dotyczą one bardzo istotnych, konkretnych spraw dotykających ludzi, a poza tym sędziowie mają zawsze takie przekonanie, że, inaczej niż w przypadku skargi konstytucyjnej, kiedy pojawia się pytanie prawne sądu, stoi za tym autentyczny problem konstytucyjny, a nie tylko intencja strony, aby za wszelką cenę osiągnąć w rezultacie orzeczenia trybunału rozstrzygnięcie korzystne dla siebie.

    Wszystkie ubiegłoroczne wyroki były przejawem wykonywania głównej kompetencji trybunału, jaką jest badanie hierarchicznej zgodności norm prawnych. Trybunał nie rozstrzygał zatem sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa ani nie badał zgodności z konstytucją celów bądź działalności partii politycznych.

    Należy także zwrócić uwagę, że w 2006 r. średni okres rozpoznawania spraw, w których wydano wyroki, wynosił około 13,5 miesiąca. Oznacza to, że pomimo większej liczby rozpoznawanych spraw był on o ponad miesiąc krótszy niż w roku 2005.

    Przystąpię do omówienia najważniejszych orzeczeń wydanych w poprzednim roku.

    Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 2006 r. w głównej mierze opierało się na wypracowanych przez lata i utrwalonych przez kolejne składy liniach orzeczniczych odnoszących się najczęściej do zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości, czy też źródeł prawa. Utrwalone linie orzecznicze są swoistą gwarancją względnej stabilności i, co najważniejsze, przewidywalności rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, co w państwie prawnym wydaje się nie do przecenienia. Trybunał Konstytucyjny może także poszczycić się istotnym dorobkiem orzeczniczym odnośnie do tzw. zasad przyzwoitej legislacji, które stanowią przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Wyrażają się one m.in. w obowiązku ustawodawcy do zachowania odpowiedniej vacatio legis, należytego formułowania przepisów przejściowych, a także w zakazie stanowienia przepisów z mocą wsteczną. Poszanowanie przez prawodawcę tych zasad jest równocześnie uważane za poszanowanie proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego. Najważniejsze z nich zostały przedstawione w drugim rozdziale informacji.

    W tej chwili chciałbym przypomnieć Wysokiej Izbie kilka spośród ubiegłorocznych orzeczeń, które wydają się szczególnie doniosłe dla kształtu ustroju państwa.

    Jednym z najgłośniej komentowanych był wyrok dotyczący tzw. bankowej komisji śledczej, w którym trybunał orzekł o niekonstytucyjności znacznej części przepisów uchwały Sejmu powołującej komisję. Jak wiemy, sejmowa komisja śledcza jest wewnętrznym organem Sejmu, a jednocześnie jednym z instrumentów kontroli parlamentarnej. Działalność komisji musi być zatem ściśle powiązana z celami i funkcjami realizowanymi przez Sejm. Oznacza to, że sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi się mieścić w zakresie kontroli sejmowej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że niedopuszczalne jest tworzenie komisji śledczej do zbadania kwestii, do których kontroli instytucje władzy publicznej nie są uprawnione. Nie jest również dopuszczalne badanie przez komisję kwestii, które są zastrzeżone do właściwości innych organów władzy publicznej. Komisja taka może badać działalność organów i instytucji publicznych, natomiast działalność osób prywatnych jedynie w takim zakresie, w jakim te osoby wykonują zadania z zakresu administracji publicznej lub korzystają z pomocy państwa. ˝Mała konstytucja˝ z 1992 r. zniosła znaną poprzedniemu ustrojowi zasadę jednolitej władzy państwowej, wprowadzając zasady podziału władzy. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. tym bardziej odrzuciła nadrzędność którejkolwiek z władz. Obecnie Sejm jest więc wyłącznie jednym z organów władzy państwowej. Granice tego, co może Sejm, wyznacza konstytucja i ustawy. Sejm jest jedynym organem mogącym określić sprawę, którą zajmować się będzie komisja. Oznacza to, że Wysoka Izba nie może przekazać tej kompetencji komisji śledczej, nie może upoważnić jej do tego, aby ona sama skonkretyzowała zakres spraw, którymi będzie się zajmować. Ustawa o sejmowej komisji śledczej stanowi, że komisja może zostać powołana do zbadania określonej sprawy. Zatem zbiór okoliczności wyznaczających określoną sprawę musi zostać oznaczony w uchwale o powołaniu komisji w sposób precyzyjny. Ponadto komisja śledcza powinna się zająć zbadaniem sprawy, które trzeba odróżnić od czynności polegającej na permanentnym badaniu jakiegoś zagadnienia.

    W uzasadnieniu wyroku dotyczącego bankowej komisji śledczej Trybunał wskazał też na istotne różnice pomiędzy postępowaniem przed komisją śledczą, a postępowaniem przed sądem karnym. Zasadniczą różnicą jest bowiem już sam cel postępowania. Celem komisji śledczej jest zbadanie działalności organu władzy publicznej, natomiast celem postępowania karnego jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej osoby. Komisja śledcza nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, gdyż stanowi to wyłączną kompetencję sądownictwa. Trybunał Konstytucyjny w ubiegłych latach kilkakrotnie poruszał problematykę sejmowej komisji śledczej. Możemy w tym wypadku nawet mówić o ukształtowanej linii orzeczniczej.

    Kolejnym bardzo ważnym orzeczeniem był wyrok trybunału dotyczący samorządowej ordynacji wyborczej. Przypomnijmy, że zaskarżona ustawa nowelizująca wprowadziła m.in. możliwość blokowania list komitetów wyborczych w wyborach samorządowych, a co istotniejsze, weszła w życie po upływie jedynie 6 dni od dnia publikacji w Dzienniku Ustaw. Trybunał ocenił negatywnie tak krótki termin vacatio legis ustawy, lecz nie zdecydował się na stwierdzenie z tego powodu jej niekonstytucyjności. Za takim rozstrzygnięciem przemawiała bowiem tocząca się procedura wyborcza, zbliżający się koniec kadencji organów samorządowych, a także fakt, że przeciwne rozwiązanie uniemożliwiłoby przeprowadzenie wyborów samorządowych w konstytucyjnym terminie. Mieliśmy na uwadze także i to, że gdybyśmy orzekli o niekonstytucyjności tych rozwiązań, to przeprowadzenie całej procedury wyborczej, a przede wszystkim rozdzielenie mandatów według starej ordynacji mogłoby być i powinno być nawet przedmiotem protestów wyborczych, dlatego że komitety wyborcze mogłyby zasadnie twierdzić, że przecież były przygotowane do zupełnie innych procedur wyborczych. Tak że mając to wszystko na uwadze, orzekliśmy tak, jak orzekliśmy.

    Jednocześnie wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu do omawianego wyroku trybunał określił nowy, można rzec ˝modelowy˝, termin vacatio legis przy uchwalaniu istotnych zmian w prawie wyborczym. Wynosić on będzie odtąd co najmniej 6 miesięcy przed kolejnymi wyborami - i tu warto podkreślić: rozumianymi jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. A zatem nie 6 miesięcy od daty wyborów tylko 6 miesięcy do pierwszej czynności przewidzianej kalendarzem wyborczym. Konieczność zachowania w przyszłości przez ustawodawcę tego terminu jest nieusuwalnym składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego. Ewentualne wyjątki mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych i obiektywnych okoliczności, w przeciwnym wypadku nie będą przez Trybunał Konstytucyjny tolerowane. Chciałbym także podkreślić, że w porównaniu z praktyką krajów, które znacznie dłużej praktykują właściwe procedury wyborcze, to i tak ten okres 6-miesięczny jest okresem krótkim. Regułą jest okres co najmniej roczny, a także to, że nowe zasady powinny obowiązywać od następnych wyborów a nie już przed tymi wyborami najbliższymi.

    W ubiegłym roku, podobnie jak w latach poprzednich, trybunał odniósł się także do problematyki procedury ustawodawczej. W wyroku z 20 lipca 2006 r. w sprawie K 40/05 kolejny raz trybunał wskazał na odrębność instytucji poprawek senackich od prawa inicjatywy ustawodawczej Senatu. Trybunał stwierdził, że zakres treściowy projektów ustaw jest w zasadzie nieograniczony i zależy to tylko i wyłącznie od podmiotu korzystającego z przysługującego mu prawa inicjatywy ustawodawczej. Natomiast poprawki Senatu mogą dotyczyć wyłącznie materii, która była przedmiotem danej ustawy. Innymi słowy Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści ustawy treścią zupełnie inną, ponieważ ta może być wyłącznie przedmiotem nowej inicjatywy ustawodawczej i w pewnych sytuacjach może nawet powinna nią być, ale tutaj tych instytucji nie powinno się mieszać. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby konieczność uznania poprawki za obejście konstytucyjnych przepisów o inicjatywie ustawodawczej.

    Na marginesie warto w tym miejscu przytoczyć wyrok nieco wcześniejszy, gdyż sprzed 3 lat, w którym trybunał zajął podobne stanowisko w kwestii poprawek zgłaszanych w drugim czytaniu w Sejmie. Orzekając niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów, trybunał wskazał w uzasadnieniu, że regulacja konstytucyjna przesądza o odrębności trzech instytucji: inicjatywy ustawodawczej, poprawki do projektu ustawy wniesionej podczas rozpatrywania projektu przez Sejm oraz poprawki Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm. Pojęcie poprawki, zarówno zgłaszanej na etapie prac sejmowych jak również zgłaszanej przez Senat, musi być interpretowane w taki sposób, aby nie doszło do zatarcia odrębności między poprawką a inicjatywą ustawodawczą. Trybunał zauważył, że wynikającemu z konstytucji uprawnieniu do inicjatywy ustawodawczej odpowiada ciążąca na Sejmie powinność rozpatrzenia wniesionego projektu. Ponadto skorzystanie przez uprawniony podmiot z prawa inicjatywy ustawodawczej nie upoważnia Sejmu do wydania ustawy o treści dowolnie określonej w toku prac nad wniesionym projektem. Na każdym etapie trybu ustawodawczego przedmiotem prac powinien być ten sam projekt zawierający tę samą treść merytoryczną. W tak wyznaczonych granicach dopuszczalne są nawet poprawki całkowicie zmieniające rozwiązania przyjęte przez podmiot występujący z projektem ustawy. Muszą one jednak co do zasady mieścić się w zakresie projektu wniesionego przez uprawniony podmiot i poddanego pierwszemu czytaniu. Wyjście poza zakreślony przez samego projektodawcę zakres przedmiotowy projektu jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy treść poprawki pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem projektowanej ustawy.

    Rok 2006 przyniósł również niezwykle istotne rozstrzygnięcie dotyczące zmian w składzie i funkcjonowaniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (jest to wyrok w sprawie K 4/06), nowych zasad dostępu do zawodu adwokata i radcy prawnego, wolności wypowiedzi w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych, czy też odpowiedzialności karnej za zniesławienie. Szczególnie ten wyrok wydaje mi się bardzo istotnym krokiem, powiedziałbym, nawet milowym, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ze względu przede wszystkim na taką bardzo subtelną analizę takich pojęć, jak godność, prawda. Wydaje mi się, że to jest bardzo istotne, ciekawe rozstrzygnięcie. Trybunał wypowiedział się także w przedmiocie relacji między prawem krajowym a wspólnotowym w sprawie P 37/05. Niestety część z tych orzeczeń nie stała się przedmiotem szerszej debaty publicznej. Wszystkie one zostały bliżej zaprezentowane w przedstawionej państwu informacji o działalności trybunału w 2006 r.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Teraz chciałbym powiedzieć kilka zdań na temat, wydaje mi się, pięty achillesowej naszego procesu legislacyjnego w ogóle czy raczej procesu prawodawczego w szerokim rozumieniu tego słowa znaczeniu - mianowicie problematyce wykonywania orzeczeń trybunału. Niestety większość wskazanych w poprzednich latach problemów w tym zakresie nadal pozostaje aktualnych, dlatego też podobnie jak mój poprzednik w latach ubiegłych czuję się zobligowany je zasygnalizować. Moje uwagi dotyczyć będą głównie niezrealizowania orzeczeń albo, co ze smutkiem należy skonstatować, ignorowania zaleceń trybunału.

    Jak doskonale wiemy, podstawową kompetencją Trybunału Konstytucyjnego jest dokonywanie hierarchicznej kontroli przepisów. Natomiast skutkiem orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów jest utrata mocy obowiązującej zaskarżonej regulacji. Trybunał nie może w miejsce przepisów niekonstytucyjnych ustanowić przepisów nowych, zgodnych z ustawą zasadniczą. Uchwalanie ustaw jest bowiem wyłączną domeną Sejmu i Senatu jako władzy ustawodawczej, co trybunał w swoim orzecznictwie podkreślał niemalże od początku swojej działalności orzeczniczej.

    Od chwili wydania przez trybunał wyroku jego wykonanie leży praktycznie wyłącznie w gestii prawodawcy. Konstytucja bowiem nie przewiduje mechanizmów, które umożliwiałyby trybunałowi zobligowanie prawodawcy do ustanowienia regulacji zgodnych ze standardami konstytucyjnymi. Zatem to prawodawca powinien niezwłocznie podjąć wszelkie działania, jakie tylko są konieczne dla przywrócenia stanu konstytucyjności. Wysoka Izba powinna mieć zawsze na uwadze, że skutki niezrealizowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego mogą w niektórych przypadkach prowadzić do powstania szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. 1 konstytucji. W konsekwencji obywatele mogą mieć uzasadnione roszczenia odszkodowawcze wobec Skarbu Państwa.

    Przedłożona panu marszałkowi informacja o działalności trybunału zawiera przegląd tych spośród niezrealizowanych orzeczeń, które wymagają pilnej realizacji. W tym momencie chciałbym przytoczyć jedynie niektóre z nich. Istnieje kilka dawnych wyroków, które po dziś dzień nie doczekały się realizacji. Na czele tej niechlubnej listy od lat figuruje wyrok z 3 czerwca 1998 r. w sprawie K 34/98 dotyczący majątku byłego Funduszu Wczasów Pracowniczych. Od jego wydania minie już wkrótce dekada, a mimo to do dnia dzisiejszego nie zostały ustawowo uregulowane kwestie sukcesji po majątku funduszu oraz kwestie udostępnienia udziałów jego pracownikom. Wyrok miał w założeniu zapobiec niekontrolowanym transferom mienia zlikwidowanego funduszu, jednakże wskutek niezrealizowania wyroku trybunału cel ten nie został osiągnięty. Trybunał wydał omawiany wyrok w czasie, gdy Sejm miał możliwość odrzucania orzeczeń trybunału o niekonstytucyjności przepisów ustawy. Sejm jednak wyroku nie odrzucił, a zatem wyrok został przyjęty. W konsekwencji wszedł w życie, a przepisy dotyczące funduszu przestały obowiązywać. Na początku 1999 r. Senat wniósł projekt nowelizacji ustawy o Funduszu Wczasów Pracowniczych, jednak prace zostały przerwane wraz z końcem kadencji Sejmu. Od tamtego czasu nie podjęto jakiejkolwiek próby wykonania wyroku dotyczącego Funduszu Wczasów Pracowniczych. Mam nadzieję, że ostatni raz powołujemy to orzeczenie na czele listy wyroków niewykonanych, bo w przeciwnym wypadku będziemy w przyszłym roku obchodzili 10-lecie tego wyroku.

    Niestety krytycznie należy też ocenić praktykę wykonywania orzeczeń wydawanych w trybie kontroli prewencyjnej, a więc na wniosek prezydenta przed podpisaniem ustawy. Za przykład niech posłuży wyrok z 10 listopada 2004 r. w sprawie Kp 1/04 dotyczący nowelizacji Prawa o zgromadzeniach oraz Prawa o ruchu drogowym. Po ogłoszeniu wyroku prezydent zwrócił się do marszałka Sejmu z wnioskiem o przedstawienie stosownej opinii. Marszałek takiej opinii jednak nie przedstawił, a w konsekwencji prezydent ani nie podpisał ustawy z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów, ani nie zwrócił ustawy Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Mamy obecnie do czynienia z sytuacją swoistego pata, który, jak widzimy, trwa już niepokojąco długo.

    Niekiedy działania legislacyjne prawodawcy mające w założeniu wykonanie wyroku trybunału wcale tego wyroku nie realizują. Za przykład niech posłuży ubiegłoroczny wyrok, z 26 września 2006 r., w sprawie K1/06, w którym trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 8a ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu trybunał wskazał, że istnieje konieczność dokonania zmiany tego przepisu w taki sposób, aby w szczególności określone zostały skutki oraz tryb przejęcia przez gminę mienia Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W połowie marca bieżącego roku wpłynął projekt poselski mający na celu realizację omawianego wyroku (druk nr 1677). Jednakże zakłada on wyłącznie skreślenie z ustawy o samorządzie gminnym artykułu uznanego przez trybunał za niekonstytucyjny, nie proponując wprowadzenia w zamian zgodnej z konstytucją regulacji. No, chyba wszyscy jesteśmy w tym miejscu zgodni co do tego, że nie tak powinno wyglądać wykonywanie orzeczeń sądu konstytucyjnego w państwie prawnym. Już pomijając wszystko, to tego rodzaju inicjatywa jest kompletnie bezprzedmiotowa, bo proponuje skreślenie czegoś, co i tak już zostało usunięte z systemu prawa.

    Nie zostały także podjęte prace ustawodawcze w przedmiocie realizacji ubiegłorocznego wyroku, z 4 września 2006 r., w sprawie U7/05 dotyczącego odrębności budżetowej sądownictwa powszechnego. Oczywiście są to tylko przykłady. Wykaz pozostałych wyroków wymagających pilnej interwencji prawodawcy został zawarty w rozdziale piątym informacji.

    Niepokojący jest także, a stanowiący niemal regułę, brak reakcji ustawodawcy na tzw. wyroki zakresowe, czyli takie wyroki, w których trybunał orzeka o konstytucyjności jedynie pewnej części przepisu. Chodzi o to, żeby co do zasady ten przepis uratować, żeby w wyniku ingerencji trybunału nie powstała jeszcze większa wyrwa. Bierność ustawodawcy powoduje, że adresaci norm muszą samodzielnie zrekonstruować normę prawną na podstawie tekstu ustawy oraz wyroku trybunału ˝o niezgodności przepisów w zakresie˝. Powoduje to stan niepewności prawnej i ryzyko wadliwego zrekonstruowania przepisu. A jest to tym bardziej niepokojące, że problem dotyczy wyroków poruszających tak istotne kwestie, jak dopuszczalność wznowienia postępowania karnego (wyrok z 7 września 2006 r. w sprawie SK/60/05), znieważenia funkcjonariusza publicznego (wyrok z 11 października 2006 r. w sprawie P3/06) czy też wznowienia postępowania cywilnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 28 listopada 2006 r. w sprawie SK/19/05). W takich wypadkach wskazane byłoby podjęcie działań legislacyjnych w celu zwiększenia przejrzystości systemu prawnego. To chyba nie budzi wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym zdobywanie informacji o obowiązującym prawie nie powinno być utrudnione ani nadmiernie uciążliwe.

    Wysoka Izba rok temu podjęła uchwałę podkreślającą znaczenie dla naszego prawodawstwa wydania Statutu Jana Łaskiego, który wprowadził zasadę promulgacji prawa, tzn. w wyniku sejmu radomskiego. Tak więc minęło 500 lat już od chwili, kiedy Polska czy Rzeczpospolita raczej stanęła na czele państw realizujących zasadę państwa prawnego. Warto o tej dacie, zresztą zauważonej przez Sejm, ale podkreślonej także specjalną sesją na początku tego roku w Trybunale Konstytucyjnym, stale pamiętać, bo to także jest bardzo istotny element naszej tradycji konstytucyjnej.

    Nie zostały także zrealizowane niektóre wyroki, w których trybunał orzekł niekonstytucyjność pominięcia ustawodawczego. Tytułem przykładu wspomnę wyrok z 5 maja 2004 r. w sprawie P2/03 dotyczący zakazu komentowania sprostowania prasowego. Wydaje mi się, że to jest to bardzo istotna kwestia, także - nie lubię tego określenia - dla klasy politycznej. Wyrok z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie SK7/03 dotyczący współodpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania zakładu opieki zdrowotnej czy też ubiegłoroczny, z 14 marca 2006 r., w sprawie SK4/05, w którym trybunał poruszył problematykę kontroli legalności postanowienia sędziego-komisarza o wypowiedzeniu umowy najmu nieruchomości upadłego.

    Jak już wspomniałem, Trybunał Konstytucyjny nie działa z urzędu, zatem nie może z własnej inicjatywy wszcząć postępowania i uznać przepisu za niekonstytucyjny - taka kompetencja kiedyś była - posiada jednak kompetencje do wydawania tzw. postanowień sygnalizacyjnych. Ma to miejsce wówczas, gdy pragnie zwrócić prawodawcy uwagę na istotne, wręcz rażące luki i uchybienia w systemie prawa. Od wejścia w życie nowej konstytucji do końca 2006 r. Trybunał Konstytucyjny korzystał z tej kompetencji dość wstrzemięźliwie, gdyż wydał takich postanowień zaledwie 13, z czego 3 w ubiegłym roku.

    Zdecydowanie najważniejszym ubiegłorocznym postanowieniem sygnalizacyjnym było postanowienie dotyczące asesorów sądowych, sygn. S3/06, wydane w związku z zawisłą przed trybunałem sprawą pod sygn. SK7/06. Trybunał Konstytucyjny zdaje sobie doskonale sprawę z faktu, że nie działa w społecznej próżni. Dlatego orzekając, zawsze bierze pod uwagę następstwa swoich rozstrzygnięć. Jeszcze przed wydaniem wyroku w tej sprawie trybunał zasygnalizował prawodawcy, że unormowanie sprawowania władzy sądowniczej przez asesorów sądowych wymaga pilnej interwencji ustawodawcy. Celem unormowania powinna być pełna realizacja konstytucyjnych standardów prawa do sądu poprzez zagwarantowanie orzekania w sprawie przez bezstronny, niezawisły sąd. Postanowienie to spotkało się z dość szybką reakcją, której skutkami były prezydenckie projekty ustaw: zmiany ustawy o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1603) oraz propozycje zmian w konstytucji (druk nr 1605). Problematyka asesorów była od dłuższego czasu tematem dyskusji w doktrynie prawa, a w ostatnich tygodniach źródłem debat politycznych oraz przedmiotem prac legislacyjnych Sejmu. W związku z tym pragnę zaznaczyć, że bez wątpienia zmiana dotychczasowych uregulowań instytucji asesora jest konieczna, jednak nie może prowadzić do pogwałcenia zasad podziału władz oraz sędziowskiej niezawisłości.

    Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na luki i uchybienia w systemie prawa nie tylko w osobnych postanowieniach sygnalizacyjnych, lecz również w uzasadnieniach wyroków. Niestety, adresowane najczęściej do Wysokiej Izby wskazówki, które dotyczą konieczności lub celowości podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych, są zazwyczaj ignorowane.

    Na koniec pragnę wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny dokłada wszelkich starań, aby ułatwić właściwym organom wykonywanie jego orzeczeń. Na mocy nowego regulaminu Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2006 r. w biurze trybunału prowadzone są systematyczne prace badawcze i analityczne w przedmiotowej realizacji orzeczeń trybunału przez prawodawcę. Badane są niemal wszystkie niewykonane wyroki. Na podstawie tych badań sporządzane są sprawozdania okresowe, które prezes trybunału może skierować do właściwych organów prawodawczych, zwracając się jednocześnie o poinformowanie o zajętym przez nie stanowisku. Również postanowienia sygnalizacyjne przekazywane są do właściwego organu prawodawczego.

    Wydaje się zasadne utworzenie w parlamencie systemu monitorowania orzeczeń trybunału. Z wielkim uznaniem wyrażam się o nowych uprawnieniach senackiej Komisji Ustawodawczej, która w założeniu dokonuje analizy orzeczeń trybunału oraz zajmuje się tworzeniem projektów poprawek i inicjatyw senackich. Wszelkie wspomniane przeze mnie uregulowania mają charakter regulaminowy, a zatem wewnętrzny. Być może jednak wskazane byłoby uregulowanie kwestii wykonywania orzeczeń trybunału na poziomie ustawowym. Pamiętajmy, że jest to problematyka fundamentalna z punktu widzenia ustroju państwa. Bo trzeba jednak pamiętać, trzeba wierzyć w to, że nasz system prawa jest systemem, że jest jakąś całością. Niewykonanie jakiegoś orzeczenia dotyczącego jakiejś ustawy nie jest, że tak powiem, tylko zamieszaniem w przestrzeni regulowanej przez tę ustawę, ale w ogóle w całym systemie prawa. To musi mieć skutki także w innych, niejako pobocznych, regulacjach. Z tego punktu widzenia ta problematyka jest naprawdę niezwykle ważna. Wydaje mi się także, że może warto by było pomyśleć o jakimś specjalnym trybie rozpoznawania tych inicjatyw ustawodawczych Senatu, które są wynikiem właśnie ˝wykonywania˝ orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Przechodząc do uwag końcowych, chcę powiedzieć, że w moim wystąpieniu przedstawiłem jedynie ogólny zarys aktywności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego oraz kilka najważniejszych problemów związanych z wykonywaniem jego orzeczeń. Całość materii szczegółowo zaprezentowana została w informacji o istotnych problemach związanych z działalnością i orzecznictwem trybunału w 2006 r., którą Wysoka Izba otrzymała w kwietniu br.

    Na koniec wypada wspomnieć, że w ubiegłym roku miały miejsce znaczne zmiany w składzie Trybunału Konstytucyjnego. W stan spoczynku przeszło 6 wybranych w 1997 r. sędziów, w tym prezes i wiceprezes, a Sejm wybrał na 9-letnią kadencję 6 nowych sędziów. Ponadto prezydent powołał spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Trybunału Konstytucyjnego nowego prezesa i wiceprezesa trybunału. W tym roku jeden z nowo wybranych sędziów zrzekł się zajmowanego stanowiska, w związku z czym Sejm wybrał nowego sędziego.

    Wyrażam nadzieję, że dzisiejsza debata oraz przesłana na ręce pana marszałka Sejmu informacja przyczynią się do przybliżenia Wysokiej Izbie najważniejszych problemów związanych z działalnością orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego oraz, być może, będą jakimś asumptem do tego, aby Wysoka Izba podjęła właściwe inicjatywy ustawodawcze w celach realizacji orzeczeń trybunału. Bardzo serdecznie dziękuję za uwagę. (Oklaski)

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Bronisław Komorowski)

Przebieg posiedzenia