4 kadencja, 83 posiedzenie, 1 dzień (08.09.2004)

2 i 3 punkt porządku dziennego:

2. Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (druk nr 3174).
3. Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym (druk nr 3175).

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki i Pracy Irena Herbst:

    Partnerstwo publiczno-prywatne, które w Polsce i zresztą na całym świecie przyjęło się określać skrótem PPP, jest ostatnio, od kilkunastu lat bardzo popularną formą specyficznej współpracy między partnerem publicznym, który nadzoruje i który odpowiada za realizację potrzeb użyteczności publicznych, a partnerem prywatnym, który jest w stanie dostarczyć kapitał pozwalający na inwestycje i modernizację całej infrastruktury potrzebnej do świadczenia potrzeb użyteczności publicznej. Jest to trudna współpraca, wymagająca skomplikowanych procedur, dlatego sam problem wymaga dosyć dokładnego omówienia.

    Ja, przedstawiając Wysokiemu Sejmowi projekty obu ustaw, chciałabym opowiedzieć państwu o najistotniejszych problemach związanych ze stosowaniem i upowszechnieniem partnerstwa publiczno-prywatnego, a także odpowiedzieć na kilka najistotniejszych, najważniejszych pytań, dzięki czemu wytłumaczyłabym, na czym polega specyfika partnerstwa publiczno-prywatnego i dlaczego jest ono tak ważne dla polskiego społeczeństwa i polskiej gospodarki. Ja te pytania w tej chwili w skrócie wymienię, po czym każde z nich będę po kolei omawiać.

    Należy sobie odpowiedzieć na pytanie, po pierwsze, co to jest PPP, czyli partnerstwo publiczno-prywatne, po drugie, dlaczego potrzebna jest ustawa, po trzecie, co takiego daje PPP, czego nie dają inne formy inwestowania i zlecania kapitałowi prywatnemu przez władzę publiczną robót, które prowadzą do poprawy lub zwiększenia zakresu świadczeń użyteczności publicznej, po czwarte, dlaczego przedstawiamy projekt regulacji prawnych w tym zakresie w postaci dwóch ustaw: ustawy regulacyjnej i ustawy Przepisy wprowadzające, po piąte, jakie są główne rozwiązania konstytuujące partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce, i po szóste - to ostatnie pytanie, na które będę chciała odpowiedzieć - jakie ustawy i dlaczego chcemy, proponujemy ustawą Przepisy wprowadzające zmieniać.

    Pierwsze pytanie brzmiało, co to jest PPP. Otóż PPP, czyli partnerstwo publiczno-prywatne, to jest umowa zawarta między partnerem publicznym a partnerem prywatnym w celu realizacji inwestycji i zazwyczaj potem zarządzania i eksploatacji tej inwestycji, w której kapitał prywatny podejmuje się dostarczenia całego lub gros kapitału potrzebnego na ten cel, następnie zarządzania i eksploatacji, zaś partner publiczny przedstawia szczegółowy sposób nadzoru nad realizacją inwestycji, a potem także zarządzaniem i eksploatacją, kontroluje działania partnera prywatnego i - co więcej - nie zwalnia się w żaden sposób od odpowiedzialności za świadczenia usług publicznych.

    Innymi słowy, partnerstwo publiczno-prywatne nie jest zwykłym zleceniem, które władza publiczna zleca kapitałowi prywatnemu, przedsiębiorstwu prywatnemu, nie jest także prywatyzacją, dlatego że nie sprzedaje domeny, która pozwala na świadczenie usług publicznych. Jest instytucją, która tak naprawdę zastępuje prywatyzację.

    Dlaczego jest to ważne? Dlatego że jest cała masa świadczeń użyteczności publicznych, które są bardzo wrażliwe i społecznie, i ze względu na bezpieczeństwo kraju, których prywatyzacja czasami bywa po prostu źle odbierana, ale czasami po prostu nie powinna mieć miejsca, jako że władza publiczna powinna pozostawić sobie w ręku narzędzia sprawowania aktywnej kontroli nad realizacją tych potrzeb publicznych, innymi słowy, nie powinna zrzekać się odpowiedzialności za poziom i jakość świadczonych usług publicznych. Ze względu na brak kapitału jest dobrze, że istnieje trzecie wyjście: nie trzeba tego kapitału pozyskać, pozbywając się domeny odpowiedzialności, a można go pozyskać, nadal tą odpowiedzialność zachowując.

    Jak powiedziałam kilka minut temu, partnerstwo publiczno-prywatne od dobrych kilkunastu lat staje się na świecie coraz bardziej popularne. Jest popularne nie tylko w Europie, gdzie w tej chwili przeżywa rzeczywiście ogromny - trudno powiedzieć, że renesans, bo przedtem go nie było - rozwój, jest na bardzo szybkiej ścieżce rozwojowej, liczba przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego w Europie rośnie. Wzrasta też zainteresowanie Komisji Europejskiej tą formą świadczenia i w tej chwili toczą się bardzo intensywne prace nad znacznie lepszymi, przyjaznymi warunkami zasilania ze środków unijnych także przedsięwzięć PPP. One już w tej chwili mogą korzystać z tych środków, ale toczą się bardzo intensywne prace, żeby te środki były dostępne w większym zakresie. Partnerstwo publiczno-prywatne jest też bardzo popularne w Ameryce Północnej, a także w Ameryce Południowej.

    Tylko w niektórych krajach istnieje specjalna regulacja prawna na mocy ustawy. Myśmy - mówię o zespole międzyresortowym, który przez wiele miesięcy pracował nad problemem upowszechnienia PPP w Polsce - po wielu miesiącach prac oceniających istniejące otoczenie instytucjonalno-prawne zdecydowali się na rozwiązanie tego problemu jednak drogą ustawową.

    Teraz kilka słów, dlaczego zdecydowaliśmy się na ustawy i dlaczego w trybie dwóch ustaw: ustawy regulującej i ustawy Przepisy wprowadzające. Są dwa główne powody, dwa zbiory powodów, dla których rząd podjął taką decyzję. Otóż do pierwszego zbioru należy wszystko to, co dotyczy istniejących rozwiązań instytucjonalno-prawnych w Polsce. Otóż po naszych badaniach, a także badaniach wielu niezależnych instytucji, okazało się, że to nasze środowisko instytucjonalno-prawne nie jest środowiskiem przyjaznym dla partnerstwa publiczno-prywatnego. To jest jeden z powodów, dlaczego w Polsce ten rodzaj współpracy publiczno-prywatnej rozwija się bardzo, bardzo powoli. Znakomita liczba tych przedsięwzięć, o których bardzo często mówimy - powszechnie, i w prasie to się pojawia, i w rozmowach - że są właśnie przedsięwzięciami publiczno-prywatnymi, nie są to przedsięwzięcia publiczno-prywatne; mają one inny charakter, jest to zazwyczaj rodzaj koncesji.

    To otoczenie instytucjonalno-prawne dlatego nie jest przyjazne, gdyż ma trzy zasadnicze powody, które decydują o tym, że w trzech domenach tego otoczenia instytucjonalno-prywatnego istnieją rozwiązania nieprzyjazne.

    Po pierwsze, jest to problem podatkowy. Otóż PPP może się rozwijać szybko wtedy, gdy system podatkowy jest neutralny w stosunku do tego typu współpracy. Takie przedsięwzięcie nie powinno kosztować więcej, nie powinno być droższe niż wszelkiego innego rodzaju przedsięwzięcia realizowane bezpośrednio przez władzę publiczną ze swoich środków. PPP nie powinno być droższe z powodów podatkowych ani z powodu zlecania. Była więc konieczność zmiany przepisów prawa podatkowego. Zmiany te mają charakter - chciałabym to bardzo mocno podkreślić - neutralny.

    Po drugie, jest sprawa zamówień publicznych. PPP, z racji działania długookresowego i z racji działania polegającego na przekazywaniu we władanie zazwyczaj części majątku publicznego, musi być wpasowane w istniejący ustrój zamówień publicznych. Chodziło nam o to, żeby tak konstruować system partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, żeby nie naruszać ustroju zamówień publicznych. Po wielu rozmowach na ten temat, dyskusjach, udało się nam to. Tak nam się przynajmniej wydaje.

    Są zmiany, są pewne wyłączenia, ale one mają charakter absolutnie racjonalny i zrozumiały dla wszystkich. Na przykład jest odejście od dotychczas obowiązującego zapisu, który mówi o tym, że jeżeli zlecenie jest dawane stronie prywatnej na więcej niż 3 lata, to wymaga zgody prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Partnerstwo publiczno-prywatne z zasady, z definicji, jest zawsze przedsięwzięciem i umową długookresową. Stąd tego typu przepis wydaje się zupełnie zbędny.

    Trzeci powód, dla którego wydawało się, że przepisy w tej ustawie muszą być bardzo mocno zmienione, dotyczy sprawy budżetu, długookresowego planowania finansowego. Jak wszyscy dobrze wiemy, w Polsce mamy do czynienia z budżetem na jeden rok, z jednorocznymi planami finansowymi. Z definicji przedsięwzięcie publiczno-prywatne ma charakter długookresowy. Nie można podejmować zobowiązań, jeżeli nie będą one zagwarantowane na długi okres. Stąd istnieje konieczność zmian - i wyraźnego powiedzenia tego w przepisach - umożliwiających zawieranie długookresowych umów o partnerstwie publiczno-prywatnym na zasadach, które definiują ryzyko jako racjonalne, czyli stanowią ryzyko racjonalne do przyjęcia.

    To jest czwarty powód, dla którego zdecydowaliśmy się robić to w drodze ustawowej. Konieczne jest mianowicie - jeżeli zakładamy, że, jeżeli wprowadzimy te ustawy, to dojdzie do rzeczywistego upowszechnienia tej formy współpracy publiczno-prywatnej - by istniał rejestr zobowiązań publicznych i musi istnieć pełna świadomość tego, które z tych zobowiązań mają charakter długu publicznego, a które nie. Bez tego państwo przestaje mieć stabilną sytuację finansową i nie może prowadzić racjonalnej polityki finansowej. Stąd wprowadzenie takiego rejestru jest absolutnie konieczne.

    To są powody, dla których zdecydowaliśmy się przeprowadzić to wszystko jedną ustawą Przepisy wprowadzające. Powody te mają jednak charakter techniczny i można by na tym skończyć. Jest jednak niesłychanie istotna potrzeba dokładnego opisania w akcie najwyższej wagi, co to jest partnerstwo publiczno-prywatne, w jaki sposób go używać i jakie procedury stosować; co trzeba zrobić, żeby było bezpieczne, i co trzeba zrobić, żeby było rzeczywiście efektywne. Stąd ta ustawa regulująca, ustawa matka, ustawa konstytucyjna. Jest to bardzo ważne także ze względów psychologicznych, jako że styk publiczno-prywatny z jednej strony budzi coraz więcej oporów od strony publicznej - boi się ona być łatwo oskarżana, czasami za łatwo, o działania niezgodne z interesem publicznym - a z drugiej strony jest to ważne także psychologicznie dla partnera prywatnego, który bardzo często nie jest w stanie zmierzyć ryzyka. Dlatego chodzi o to, by wprowadzić takie regulacje, by to ryzyko było jak najbardziej ograniczone. Nie ma lepszej możliwości ograniczania ryzyka niż bardzo jasne zdefiniowanie, co do kogo należy. Partnerstwo publiczno-prywatne jest właśnie taką umową, która mówi, co do kogo należy, jakie są rodzaje ryzyka rozłożone po obydwu stronach i jakie są korzyści i obowiązki obydwu stron przy realizacji tej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

    Pytanie trzecie, na które się tu zobowiązałam odpowiedzieć: Co to jest PPP i co daje PPP, czego nie dają inne formy inwestowania czy zlecania? To jedno z kluczowych pytań, bez którego trudno jest w ogóle mówić, że się rozumie istotę PPP i że się uważa, iż rzeczywiście jest to racjonalny i potrzebny sposób finansowania zaspokajania potrzeb publicznych w Polsce.

    Wszyscy wiemy, że jest to forma długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego właśnie przy przedsięwzięciach mających na celu realizację zadań publicznych i że celem tej współpracy jest osiągnięcie obopólnych korzyści, zarówno jeśli chodzi o cele społeczne, jak i komercyjne. Wiemy też, że stosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego przyniosło już wymierne korzyści, zarówno w krajach europejskich, jak i na świecie. Wszyscy spodziewamy się tego, że stosowanie na szerszą skalę partnerstwa w Polsce pozwoli przyspieszyć rozwój gospodarczy i oczywiście zmniejszyć dystans ekonomiczny w stosunku do krajów europejskich. Wiemy też, że koncepcje dotyczące przedsięwzięć PPP można z sukcesem stosować w takich dziedzinach jak transport, infrastruktura wodno-kanalizacyjna, sieci cieplne, sektor obronny, infrastruktura elektro-energetyczna, a także służba zdrowia, szkolnictwo czy też infrastruktura penitencjarna. Dlaczego PPP? Dlatego, że, po pierwsze, wszędzie, a w Polsce ostatnio szczególnie, władzy publicznej brakuje środków finansowych, po drugie, sektor prywatny może mieć większy dostęp do źródeł finansowania, po trzecie, sektor prywatny jest bardziej zdolny do podjęcia większego ryzyka, po czwarte, odpowiedzialność za włożony kapitał prywatny - swój własny kapitał - powoduje, że nadzór siłą rzeczy zawsze jest bardziej dokładny.

    Współpraca w ramach PPP przynosi wiele korzyści w następujących sferach:

    Po pierwsze, następuje zwiększenie strumienia kapitału, który zostanie przeznaczony na inwestycje w sferze usług publicznych poprzez pozyskanie kapitału prywatnego.

    Po drugie, możliwe jest pozyskanie wiedzy i doświadczenia sektora prywatnego, a tym samym zwiększenie wydajności i jakości na polu wykonywania zadań publicznych.

    Po trzecie, partnerstwo publiczno-prywatne umożliwia lepszy podział ryzyka w ramach realizowanego przedsięwzięcia, ponieważ w ramach PPP określonym ryzykiem obarcza się stronę, która ma największe możliwości w zakresie udanego zarządzania nim przy danych kosztach. Oczywiście celem jest zawsze optymalizacja podziału ryzyka, aby zapewnić osiągnięcie jak największej wartości, nie chodzi natomiast o maksymalizację przeniesienia ryzyka i o pozbycie się go. Chodzi o to, żeby ryzyko było prawidłowo rozłożone.

    Po czwarte, korzyści wynikające z partnerstwa publiczno-prywatnego polegają także na większej efektywności wykorzystania zasobów i lepszej jakości usług. Jak wskazuje doświadczenie, w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wiele działań można podjąć w sposób bardziej efektywny, przy zastosowaniu dyscypliny zarządzania i wykorzystaniu kompetencji sektora prywatnego, a poziom jakości usług świadczonych w ramach PPP jest często wyższy niż poziom usług świadczonych w ramach systemu tradycyjnego, co oczywiście wynika z tego, o czym mówiłam poprzednio, a więc z lepszej organizacji, lepszego nadzoru, bo podwójnego: i kapitału prywatnego, i publicznego, i władzy publicznej, wykorzystania innowacyjnych rozwiązań i motywacji do obniżki kosztów. Istotne jest także to, że motywacja ta wynika z interesu prywatnego - o czym już mówiłam - ponieważ nie ma lepszej motywacji niż motywacja związana z pilnowaniem swojego.

    Po piąte, korzyścią wynikającą z partnerstwa publiczno-prywatnego jest możliwość generowania dodatkowych przychodów od osób trzecich w ramach tego przedsięwzięcia, co ogranicza potrzebę angażowania środków publicznych.

    Po szóste, możliwe jest zapewnienie optymalnego zarządzania przedsięwzięciem przy jednoczesnym ograniczaniu jego kosztów całkowitych. Obarczenie partnera prywatnego ryzykiem związanym z realizacją projektu jest bodźcem do poszukiwania przez niego optymalnych metod zarządzania i do zmniejszania kosztów nie tylko inwestycji, ale także zarządzania.

    Po siódme, o czym już wspomniałam, tak naprawdę partnerstwo publiczno-prywatne nie jest prywatyzacją, tylko ją zastępuje, zdobywając kapitał na inwestycje w te dziedziny, które wymagają inwestycji, w tym celu, by poziom i jakość świadczonych usług były większe niż obecnie. Zwiększa także rolę zarządczą sektora publicznego, ponieważ bardzo jasno definiuje, w jaki sposób jest to nadzorowane. Ma podmiot niezależny, który może nadzorować i może na przykład upominać bądź wymuszać za pomocą umowy - bo wszystko opiera się na umowie - stosowanie tego, do czego partner prywatny się zobowiązał.

    To jest bardzo istotne, bo bardzo często jest tak, że inwestorem jest podmiot publiczny, po czym ten sam podmiot publiczny kontroluje sposób przeprowadzenia inwestycji, a potem poziom świadczenia usług, czyli tak naprawdę kontroluje samego siebie i rozlicza samego siebie i w związku z tym ma naturalną chęć ucieczki od negatywnych ocen samego siebie. Tu mamy podział na realizację i nadzór oraz kontrolę, i to na dodatek nadzór i kontrolę wyposażane w bardzo efektywne narzędzia wymuszające pożądane zachowania, do których partner prywatny zobowiązał się umową.

    Mówiłam, że stosowanie partnerstwa publicznego jest coraz szersze. To są powody, dla których władze publiczne w innych krajach coraz częściej decydują się na stosowanie tego rodzaju sposobu realizacji inwestycji, jeśli chodzi o domenę potrzeb publicznych. Może podam kilka informacji dotyczących tego, jak to wygląda, jeśli chodzi o rachunki. Otóż powiedziałam, że partnerstwo publiczno-prywatne może przyczynić się do znacznych oszczędności w wyniku obniżki kosztów inwestycyjnych i kosztów świadczenia usług użyteczności publicznej. Oszczędności te powstają mimo wyższego na ogół kosztu pozyskania kapitału przez partnera prywatnego niż w sytuacji, gdy pożyczkobiorcą na rynkach finansowych - a więc nie jest to z budżetu państwa - jest sektor publiczny. Według doświadczeń brytyjskich korzyści z tytułu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadku każdej inwestycji wynoszą przeciętnie kilkanaście procent.

    Przyjmując bardzo uproszczone założenie, że udział Polski w wartości przedsięwzięć realizowanych w ramach PPP w Europie Zachodniej będzie proporcjonalny do liczby ludności - takie założenie pozwala na przeprowadzenie rachunków symulacyjnych - na podstawie danych dotyczących lat 1985-2000 można szacować, że wartość rocznych transakcji w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego wynosić będzie w naszym kraju średnio ok. 1,5 mld dolarów rocznie. Oszczędności z tego tytułu dla finansów publicznych wynosiłyby więc średnio 150 mln dolarów rocznie. Oszczędności w projektach realizowanych w Polsce będą dotyczyły zmniejszenia ogólnych kosztów inwestycji, ale także zmniejszenia kosztów eksploatacji, a także zmniejszenia ryzyka po stronie podmiotu publicznego. Symulacja ta jest bardzo ogólna. Oczywiście takich symulacji można przeprowadzić dużo. Myślę, że jest to symulacja bardzo ostrożna, ale dobrze by było, gdybyśmy, powiedzmy, za 1,5 roku, bo przygotowanie przedsięwzięcia w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego jest skomplikowane i dosyć długo trwa, mogli stwierdzić, że przynajmniej tyle osiągnęliśmy.

    Może powiem teraz na temat głównych rozwiązań konstytuujących PPP. Zgodnie z założeniami ustawy regulacyjnej partnerstwo publiczno-prywatne nie ma przybrać cech nowej umowy nazwanej, lecz ma być rozumiane jako nowy, alternatywny sposób czy też inna organizacja przeprowadzenia przedsięwzięcia publicznego w ramach umowy zawierającej niezbędne elementy umowy cywilnoprawnej, w tym także w zakresie rozkładu różnych rodzajów ryzyka, o których mówiłam, między stronami. Bardzo mocno chciałabym podkreślić, że partnerstwo publiczno-prywatne w ramach stosunku umownego może przyjmować zróżnicowane formy prawne, w związku z tym główny nacisk położono na określenie trybu i zasad współpracy między partnerami prywatnym i publicznym, w tym na zasadnicze postanowienia umowy, na jakich opiera się partnerstwo. W związku z powyższym podstawowymi elementami partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu projektowanej ustawy są: umowa zawierająca określone postanowienia co do zasad realizacji określonego przedsięwzięcia oraz procedury dochodzenia do tej umowy, co stanowi konstrukcyjny element partnerstwa publiczno-prywatnego. Chcę jeszcze raz podkreślić: umowa cywilnoprawna jest podstawą partnerstwa publiczno-prywatnego.

    Dalej, niesłychanie istotnym - co jest bardzo wyraźnie w ustawie napisane - założeniem jest to, że forma wykonania partnerstwa publiczno-prywatnego - forma wykonania zadania publicznego ma przynieść korzyści interesowi publicznemu - i tu chciałabym prosić o uwagę - przeważające w stosunku do innych sposobów wykonania danego zadania publicznego czy konkretnego przedsięwzięcia. Innymi słowy, zawsze trzeba przedtem sprawdzić, czy inwestycja, którą zamierzamy zrobić w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, nie jest gorsza - mówię: gorsza, a nie droższa, i zaraz powiem dlaczego - z punktu widzenia efektywności całkowitej, także - i to jest właśnie to ˝dlaczego˝ - jakości świadczonych usług niż przy każdym innym zleceniu. To jest niesłychanie istotne. To sprawdzenie jest bardzo ważne, bo jeżeli jest inaczej, to nie ma prawa do stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego.

    I druga rzecz, którą trzeba wymienić, która jest podstawą, jednym z podstawowych rozwiązań tej ustawy i o czym mówiłam już chyba dwa razy - że wykonywanie zadań w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przez partnerów prywatnych nie zwalnia podmiotu publicznego z odpowiedzialności za wykonywanie ustawowych zadań, niezależnie od tego, czy są one wykonywane bezpośrednio czy za pośrednictwem partnera prywatnego.

    Kompetencja do wykonywania zadań publicznych - i obowiązek jej realizacji - pozostaje po stronie danego podmiotu publicznego i w żadnym wypadku nie może być ona scedowana na partnera prywatnego. To jest zresztą rozwiązanie, które jest stosowane we wszystkich krajach europejskich, bo na tym polega tak naprawdę istota partnerstwa publiczno-prywatnego.

    Ustawa wymaga - i to jest duże novum - aby podmiot publiczny, który ma być proceduralnym inicjatorem partnerstwa publiczno-prywatnego, podejmował takie przedsięwzięcie na gruncie świadomej zdefiniowanej polityki publicznej, świadomej - żeby to nie było od przypadku do przypadku, żeby to nie było tak, że znalazł się jakiś podmiot prywatny, który przychodzi i mówi: Ja ci to zrobię w ramach ppp. A proszę cię bardzo. Nie, po pierwsze, trzeba mieć zdefiniowaną politykę publiczną, tzn. trzeba mieć program, jak to się robi. Takie ujęcie ma istotne znaczenie dla racjonalności procesu decyzyjnego nie tylko w aspekcie merytorycznym, lecz także w sferze politycznej, gdyż publiczna dyskusja nad wadami i zaletami różnych sposobów realizacji zadań publicznych z jednej strony kreuje postawę uczestnictwa społecznego w zarządzaniu sprawami publicznymi, z drugiej - wzmacnia pewność co do kierunku postępowania, również w aspekcie finansowym, o którym przed chwilą mówiłam, z trzeciej zaś - ogranicza łatwość podejmowania decyzji motywowanych względami politycznymi, w tym na przykład decyzji o zerwaniu ppp, gdy współpracę nawiązał poprzednik polityczny ekipy aktualnie rządzącej.

    Procedura dochodzenia do ustalenia, że określone zadanie publiczne ma być wykonane na zasadach ppp, jest dla pomiotu publicznego kwestią podstawową. Decyzja o zastosowaniu ppp nie może, nie powinna być podjęta ze względu na doraźny interes polityczny lub naciski potencjalnych partnerów prywatnych. Z tych właśnie względów przyjęto w ustawie wprowadzającej konieczność opracowania przez ministra właściwego do spraw danego działu administracji rządowej, a także organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego programu wykonywania zadań publicznych w tej dziedzinie (np. w dziedzinie oświaty, w zakresie zaopatrzenia w wodę, polityki społecznej), który po zdiagnozowaniu sytuacji w dziedzinie, której dotyczy, wskazaniu planu i harmonogramu działania oraz przewidzianych zasad finansowania zarekomenduje społeczeństwu mechanizm ppp jako najbardziej racjonalny (art. 9 i następne). Partnerstwo publiczne będzie mogło stanowić formę realizacji zadań publicznych, o ile zostanie wskazanie jako takie w powyższym dokumencie.

    Następnie, przed podjęciem decyzji o realizacji konkretnego przedsięwzięcia w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, należy, biorąc pod uwagę postanowienia wyżej omawianych programów, przeprowadzić szczegółowe analizy, które wykażą zasadność decyzji.

    Następną sprawą, o której mówią art. 18-26, jest kwestia udziału finansowego partnera prywatnego czy odwrotnie, bo zazwyczaj będzie partner prywatny - partnera publicznego. O wysokości swego udziału podmiot publiczny rozstrzyga po przeprowadzeniu szczegółowych analiz konkretnego przedsięwzięcia, a w szczególności jego aspektów ekonomicznych i finansowych. Jeśli podmiot publiczny - i to jest bardzo ważne - podejmie decyzję, że przedsięwzięcie choćby w części wymaga finansowania ze środków publicznych, niezbędna jest zgoda właściwego organu, odpowiednio: ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, lub organu stanowiącego związku jednostek samorządu terytorialnego.

    Kolejne artykuły dotyczą wyboru partnera prywatnego - będzie tu miało wprost zastosowanie prawo zamówień publicznych, z uwzględnieniem przepisów projektu ustawy, gdzie są te odejścia od obecnych uregulowań, bez naruszania - jeszcze raz podkreślam - istniejącego ustroju zamówień publicznych (art. 27-33).

    Jeśli zaś chodzi o czas trwania umowy - mówiłam poprzednio, że to jest istota w ogóle partnerstwa publiczno-prywatnego - długoterminowość tej umowy, to jest to bardzo szczegółowo uregulowane - w umowie musi być uregulowane. Poprzez zapisy umowy wchodzimy na finansowanie, na plany długoletnie.

    Dalsze przepisy - nie będę ich państwu już tutaj szczegółowo omawiać, myślę, że to będzie przedmiotem pracy komisji.

    To, o czym teraz mówiłam, o tej konstytucji ppp, jest zapisane w tej ustawie regulującej, a ustawa Przepisy wprowadzające... jest wykupieniem tych przepisów, które są w ustawie regulującej, i przepisy w niej zapisane są bezpośrednią konsekwencją tego kształtu ustawy matki czy, jak inaczej jest to omówione - elementarza przedsięwzięć publiczno-prywatnych.

    Ustawa wprowadzająca przepisy do partnerstwa publiczno-prywatnego z jednej strony skupiła się na regulacji określonych rozwiązań w ramach poszczególnych dziedzin wykonywania zadań publicznych i podmiotów ich wykonujących. Są to zazwyczaj ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe stosowania ustawy o ppp lub też wyjątki dotyczące zasad finansowania, przyjęte zarówno ze względu na charakter poszczególnych zadań i podmiotów, jak i w związku z funkcjonującymi już uregulowaniami w tej dziedzinie. Ale z drugiej strony ustawa wprowadzająca zawiera też pewne regulacje uszczegółowiające ogólne zasady zawarte w ppp. Bardzo ogólnie jakby spróbuję powiedzieć, o co tu chodzi. Po pierwsze, to jest cała grupa przepisów, która mówi o ograniczaniu lub wyłączaniu stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego jako formy wykonywania niektórych zadań publicznych. Muszę powiedzieć, że jest to ten zbiór przepisów, który budził do końca, do ostatniego posiedzenia Rady Ministrów w tej sprawie, najwięcej kontrowersji i tu było najwięcej różnic zdań między nami. Został ustalony pewien konsensus, państwo macie to zapisane. Żeby nie być gołosłowna, podam dwa, a może trzy przykłady, jakie to mogą być kontrowersje. Po pierwsze, jedna z tych kontrowersji dotyczy opieki zdrowotnej, tzn. ta ustawa wyłącza zakłady opieki zdrowotnej spod działania ustawy o partnerstwo publiczno-prywatne. Co do tego były różne wątpliwości, nadal one jeszcze istnieją, dlatego ustaliliśmy, że rząd będzie te rozmowy jeszcze prowadził i ewentualnie, jeżeli się nawzajem przekonamy, to zwrócimy się do Sejmu z autopoprawką, bo to wymaga jednak prawidłowego rozważenia. Ministerstwo Zdrowia uważa, że tę sprawę załatwia już czy załatwi po uchwaleniu projekt ustawy restrukturyzacyjnej zdrowotnej, który się znajduje w Sejmie. My mamy trochę odmienne zdanie na ten temat. Sprawa jest do dyskusji i komisja sejmowa jest bardzo dobrym miejscem do przeprowadzenia takiej dyskusji.

    Inaczej trochę wygląda sprawa, jeśli chodzi o ministerstwo edukacji - sprawa szkolnictwa, szkół. Jeśli chodzi o meritum, to nie ma żadnej wątpliwości, żadnych oporów ze strony ministerstwa edukacji co do dopuszczenia takiej formy partnerstwa publiczno-prywatnego, jako że ono daje znacznie większą kontrolę, chociaż nie tylko o to chodzi, chodzi też o te wszystkie walory i korzyści, o których poprzednio mówiłam, przy zachowaniu właśnie możliwości lepszego nadzoru. Problem polega na tym, że Karta nauczyciela wymaga bardzo długiego, trzymiesięcznego okresu uzgodnień i po prostu nie zdążyliśmy. Te uzgodnienia - taka jest decyzja Rady Ministrów - już się rozpoczęły. Mamy nadzieję, że jeszcze w trakcie prac w Sejmie i być może przy drugim czytaniu już będziemy je znali, już będzie formalnie zakończony proces uzgodnień i taka nowela będzie mogła być wniesiona.

    Inny rodzaj przepisów wprowadzających dotyczy dostosowania ustaw szczególnych do wymagań ppp. Tutaj po prostu proponujemy wprowadzenie różnych zmian m.in. w ustawach samorządowych, które przypisują - te zmiany - odpowiednią rolę sejmikowi województwa, radzie powiatu, radzie gminy jako wyłączną własność, kompetencję w zakresie właśnie uchwalania programów wykonywania zadań publicznych.

    Następna grupa zmian dotyczy dostosowania regulacji związanych z finansami publicznymi oraz gospodarką nieruchomościami do przepisów projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. O tym już trochę mówiłam, tak że nie będę już więcej tutaj przytaczać szczegółowych rozwiązań.

    Chcę tu jeszcze na jedną rzecz bardzo mocno zwrócić uwagę, że programy, o których mówiłam, które trzeba świadomie tworzyć, należy konstruować tak, żeby wprowadzenie, ułatwienie stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce nie wiązało się z erupcją różnych przypadkowych i niepowiązanych, nietworzących żadnego systemu rozwiązań, przedsięwzięć. To oczywiście wymaga czasu. W związku z tym, aby rozwiązać problem czasu, żeby nie opóźniać możliwości stosowania już od razu ułatwień, które naszym zdaniem te projekty ustaw wprowadzą po ich uchwaleniu, proponujemy w przepisach przejściowych i końcowych ustawy zapisy wprowadzające okres przejściowy nie dłużej jednak niż do 1 stycznia 2006 r., w którym to okresie przejściowym nie będzie konieczności uchwalania programów wykonywania zadań publicznych - tj. art. 29, oraz przepisy przyznające kompetencje do rozstrzygania odwołań wnoszonych w postępowaniu o wybór partnera prywatnego przez arbitrów wyłonionych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów.

    To tyle, jeśli chodzi o meritum. Jeszcze słów kilka o tym, w jaki sposób ta ustawa powstawała. Chcę powiedzieć, że w kwietniu zeszłego roku został powołany zespół międzyresortowy, a ja zostałam szefową tego zespołu. Pierwsze kilka miesięcy jego prac to były takie działania identyfikujące - mówiłam o tym - i wówczas zdecydowaliśmy się na pójście drogą ustaw. Chcę powiedzieć, że ten zespół cały czas pracował przy otwartych drzwiach. Zawsze było to przynajmniej kilkadziesiąt osób. Staraliśmy się wszystkich wysłuchać i od wszystkich się czegoś nauczyć. Chciałabym powiedzieć, że to było robione nie na etapie wyłącznie uzgodnień, co oczywiście także było czynione, ale właśnie na etapie powstawania poszczególnych idei, a potem przekuwania tych idei w konkretne przepisy. To była bardzo trudna i uciążliwa praca, ale myślę, że ona była ona dobra dla nas wszystkich, bo wszyscy się więcej dowiedzieliśmy o tym, na czym polega naprawdę partnerstwo publiczno-prywatne.

    Oczywiście ustawy przeszły cały proces obowiązujących uzgodnień. Są bardzo szczegółowo, co do przecinka, uzgodnione ze wszystkimi związkami samorządów terytorialnych, którym bardzo zależało właśnie na tych programach, których my trochę się baliśmy, ponieważ one są takie, zdawało nam się, zmuszające do podjęcia pewnych działań. To zostało bardzo dobrze przyjęte przez samorządy terytorialne. Ustawa została - nie mogę w tej chwili znaleźć innego słowa - ˝przewalcowana˝ przez ogromną ilość związków przedsiębiorców i gospodarczych, w zasadzie jesteśmy zgodni, z wyjątkiem dwóch rzeczy, moim zdaniem absolutnie do uzgodnienia, ale nie merytorycznych, mamy ich pozytywną opinię. Ustawa została bardzo dokładnie przejrzana - to jest mało powiedziane, nie potrafię znaleźć odpowiedniego słowa, żeby już nie powtarzać poprzedniego - przez różnego rodzaju kancelarie prawne. Przy czym chcę powiedzieć, że nie było to robione na zlecenia. Po prostu one same ze względu na zainteresowanie tematem i pewnie ze względu na przyszłe swoje interesy potraktowały to jako inwestycję. Tych uwag było ogromnie dużo. Chcę powiedzieć, że na ostatnich spotkaniach zestawialiśmy poglądy oponentów - trudno powiedzieć, oponentów, bo nigdy nie dochodziło do prezentowania aż tak mocno odmiennych poglądów - właśnie różniących się między sobą poglądami i próbowaliśmy razem dojść do konsensusu. Muszę powiedzieć, że w 99% przypadków to się udało.

    Chciałabym wszystkim tu wymienionym przeze mnie naszym współpracownikom, współpartnerom przy okazji rozpatrywania tych dwóch projektów ustaw bardzo gorąco podziękować - także administracji rządowej. Po bardzo trudnych początkach, kiedy to, w sposób oczywiście naturalny, poszczególne działy broniły swoich kompetencji, przyszło zrozumienie i potem ta współpraca była rzeczywiście bardzo dobra. Tu chciałabym skorzystać z przywileju bycia tutaj, w tym miejscu, i wszystkim za to gorąco podziękować. Dziękuję bardzo.

Przebieg posiedzenia