3 kadencja, 45 posiedzenie, 3 dzień (04.03.1999)

17 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie poselskich projektów ustaw o:
1) zmianie niektórych ustaw dotyczących miasta stołecznego Warszawy i gmin warszawskich,
2) zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Jerzy Stępień:

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! W trakcie debaty nad projektami nowelizacji ustawy warszawskiej zadano pytanie, czy rząd interesuje się pracami nad nowym ustrojem Warszawy, tym poprawionym, i czy w szczególności zamierza wnieść swoją inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie. Na tak postawione pytanie muszę odpowiedzieć, że oczywiście bardzo się interesujemy pracami nad nowelizacją ustawy warszawskiej, natomiast nie sądzę, aby dało się przedstawić, przynajmniej w dającej się przewidzieć przyszłości, rządowy projekt ustawy dotyczący Warszawy, ponieważ nie jest tajemnicą, że koalicja nie jest w stanie porozumieć się co do zasad, które powinny lec u podstaw budowania ustroju warszawskiego. Być może się mylę, być może w najbliższym czasie sytuacja będzie wymagała wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą, ale w tej chwili tak właśnie to wygląda.

    Chciałbym także na początku powiedzieć, że nie jestem upoważniony do tego, aby oceniać te projekty, ponieważ rząd nie zdołał wypracować żadnego stanowiska w odniesieniu do nich. Z istoty rzeczy ograniczę się wyłącznie do poparcia wniosków o przekazanie obydwu tych projektów do odpowiedniej komisji sejmowej. Ale pragnę bardzo wyraźnie stwierdzić, że wprowadzenie zarządu komisarycznego w Warszawie na pewno nie rozwiązałoby jej problemów. Dlaczego? Dlatego że - tu pozwolę sobie, jako uczestnik prac nad rozwiązaniami ustrojowymi od 1989 r., wypowiedzieć własne zdanie - przy budowaniu pierwszego ustroju Warszawy popełniono pewien zasadniczy błąd. Nie wzięto pod uwagę tego, że samorząd terytorialny jest niejako konglomeratem trzech aspektów (ustawa o samorządzie terytorialnym mówi, że samorząd to wspólnota mieszkańców na danym terytorium): wspólnoty mieszkańców, terytorium i samodzielnej władzy publicznej, która ma zarządzać miastem. Otóż założono błędnie, że mieszkańcy Warszawy nie są wspólnotą, natomiast usiłowano zbudować, albo inaczej - usiłowano wyposażyć dzielnice Warszawy, jednostki stworzone po to, by zarządzać całością miasta, w instytucje samorządowe. To, co miało być z istoty swojej podziałem w celu sprawowania zarządu, stało się podstawą budowania instytucji samorządowych na częściach wspólnoty. Po prostu w tym tkwi podstawowy błąd. I wyposażając te części wspólnoty i części terytorium w osobowość publicznoprawną, w odrębny budżet, w mienie komunalne, w odrębne kompetencje itd., te wszystkie atrybuty samorządu terytorialnego, stworzono po prostu węzeł gordyjski. Jest to błąd, grzech pierworodny ustawodawstwa samorządowego. Oczywiście ustawa z 1994 r. w tym zakresie w niczym nie poprawiła ustroju Warszawy, bo nie mogła poprawić, dlatego że dokonano tylko innego podziału tej wspólnoty oraz przestrzeni, na której jest miasto, wprowadzono nieco inne kompetencje, ale nie zmieniono istoty rzeczy. Na częściach całości budowano pewną całość. Jest taki błąd w rozumowaniu logicznym: pars pro toto, branie części za całość. To jest właśnie ten błąd w ustroju Warszawy. Trzeba powiedzieć, że jeśli nie usunie się tego podstawowego błędu, Warszawa zawsze będzie wikłać się w niemożliwe do usunięcia kłopoty finansowe, organizacyjne, prawne itd., itd.

    Teraz, jak sądzę, państwo w komisjach muszą sobie odpowiedzieć na pytanie, czy lepiej jest przedłużać ten stan paraliżu miasta o kolejne 3,5 roku, dokonując pewnych koniecznych, ale jednak kosmetycznych poprawek, które nie rozwiązują tej podstawowej sprzeczności, czy lepiej po prostu doprowadzić do uchwalenia ustawy na nowo organizującej życie miasta i samorząd. Bo to, z czym mamy do czynienia w tej chwili, stwierdzam z całą odpowiedzialnością, nie jest samorządem - jest dziwacznym tworem, w którym usiłowano na jednostkach utworzonych w celu zarządu miastem zaszczepić instytucje samorządowe. Tego się po prostu nie da zrobić. I będzie się multiplikowało różnego rodzaju błędy i trudności bez możliwości wyjścia z trudności zasadniczej.

    Czego potrzebuje Warszawa w tej chwili najbardziej?

    Wydaje mi się, że najbardziej potrzebuje planu przestrzennego zagospodarowania całego miasta. Tak się powinno postępować przy budowaniu strategii miasta: najpierw opracować plan przestrzennego zagospodarowania, oczywiście na podstawie jakiegoś studium strategii rozwoju miasta, a dopiero w następnej kolejności dokonywać obrotu nieruchomościami, żeby wypełnić pewne przestrzenie, które zostały przez plan przestrzennego zagospodarowania określone.

    Otóż nie da się zbudować planu przestrzennego zagospodarowania całego miasta przy tego rodzaju ustroju Warszawy. Nie jest to możliwe. Jeśli nie jest to możliwe, skoro plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony oczywiście przez gminy, bo nie można im uszczuplać kompetencji, to w takim razie te wiążące zalecenia, które przewiduje któryś z projektów, niczego nie rozwiązują, bo nie rozwiązują tej podstawowej sprzeczności, o której wcześniej mówiłem.

    Być może można było uznać za niekonstytucyjne - i tak się przecież stało - te rozwiązania, które ograniczały poszczególne gminy w ich swobodzie dysponowania finansami (np. składka obligatoryjna została zamieniona na dobrowolną), wychodząc z założenia, że te poszczególne gminy warszawskie są gminami par excellence. Problem polega jednak na czym innym. Należałoby zadać pytanie, czy podział Warszawy na skonstruowane w taki sposób gminy jest zgodny z konstytucją. Dopóki sobie nie odpowiemy na tak postawione pytanie i będziemy próbowali budować na dzielnicach warszawskich, tak czy inaczej dzielonych, instytucje samorządu terytorialnego, zawsze będziemy się wikłać w konflikty, w trudności nie do przezwyciężenia.

    Konkludując: oczywiście z tego punktu widzenia wprowadzenie zarządu komisarycznego niczego nie poprawia, niczego nie rozwiązuje, dlatego że komisarz rządowy nie narzuci Warszawie planu zagospodarowania przestrzennego. W 1935 r. i w następnych latach było to możliwe, w takiej atmosferze, jaka wówczas w państwie panowała - ograniczonej demokracji. Dzisiaj nie jest możliwe narzucenie przez komisarza rządowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego miasta - określenie najważniejszych ciągów komunikacyjnych, mostów, przestrzeni, gdzie ma być mieszkaniówka, gdzie mają być urzędy etc. To jest po prostu niemożliwe.

    A zatem wprowadzenie zarządu komisarycznego może tylko przedłużyć stan wegetacji tego miasta, ale nie może rozwiązać najważniejszego problemu. Oczywiście, zarząd komisaryczny może trwać tylko 2 lata, a zatem w perspektywie czekałyby nas następne wybory, i to jeszcze przed upływem kadencji. Skoro wprowadzenie zarządu komisarycznego jest niemożliwe, bo nie rozwiąże żadnych problemów tego miasta; jeśli dzisiaj nie odpowiedzieliśmy sobie jeszcze na pytanie - bo nikt go na dobrą sprawę nie zadał - czy przypadkiem podział Warszawy na dzielnice nie jest niekonstytucyjny, to w tej sytuacji każda następna praca legislacyjna, jeśli ma nas doprowadzić do sensownych rezultatów, musi być poprzedzona tym właśnie pytaniem i taką właśnie odpowiedzią. Czy podzielenie wspólnoty warszawskiej i jej terytorium na oddzielne gminy, na części, rozerwanie tej wspólnoty w 1994 r. było konstytucyjne? W przeciwnym razie znowu stworzymy jakąś strukturę, z której nikt oczywiście nie będzie zadowolony.

    W sytuacji, kiedy mamy do czynienia z tak dużą aglomeracją, z tak dużym miastem, trzeba dążyć przede wszystkim do tego, żeby sposób zarządzania tym miastem był możliwie prosty i przejrzysty. W sytuacji, kiedy mamy 800 radnych, kilka szczebli administracji, cała energia radnych idzie właściwie we wzajemne paraliżowanie się. Już nie ma energii, nie ma sił ani pieniędzy na to, żeby jeszcze pracować nad rozwojem miasta, nad jego przyzwoitym zarządzaniem itd. To, co obserwujemy w tej chwili na ulicach: stan techniczny jezdni, komunikacji etc., stawia nas przed generalnym pytaniem jako ludzi odpowiedzialnych za Warszawę, za część państwa polskiego.

    Podjęliśmy sensowne, słuszne decyzje w 1990 r. - wtedy kiedy wprowadzaliśmy system gminny. Jestem przekonany, że także ta reforma decentralizacyjna, powiatowa, regionalna, wojewódzka, prowadzi nas do właściwego celu. Ale z tego punktu widzenia wprowadzenie tylko kosmetycznych poprawek, utrzymanie w gruncie rzeczy istoty konfliktu na dalsze lata, opóźni o trzy kolejne lata wprowadzenie autentycznego samorządu terytorialnego w Warszawie. Jesteśmy spóźnieni już o lat 9. Pytanie: Czy możemy się spóźnić jeszcze o dalsze 3 lata? To pytanie chciałbym zadać państwu posłom jako osoba, która w pracach nad ustrojem samorządu terytorialnego od początku bierze udział. Dziękuję za uwagę.

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wcemarszałek Sejmu Jan Król)

Przebieg posiedzenia