3 kadencja, 66 posiedzenie, 3 dzień (16.12.1999)

15 punkt porządku dziennego:
Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 1998 r. i w pierwszej połowie 1999 r. (druk nr 1359) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (druk nr 1412).

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Bardzo dziękuję za tę debatę, która świadczy nie tylko o zainteresowaniu problematyką Trybunału Konstytucyjnego, ale - jak wynikało z wypowiedzi - o bardzo przychylnym stosunku do tej instytucji demokratycznego państwa prawnego i wysokiej ocenie, z którą ta instytucja się spotyka.

    Rozpocznę może od pytań, które zostały postawione na końcu debaty, potem - jeśli mój czas na to pozwoli - przejdę do pewnych ogólniejszych zagadnień postawionych w toku samej debaty.

    Pytanie pana posła Borowskiego dotyczyło problematyki sygnalizacji i wykorzystywania tego instrumentu w działalności Trybunału Konstytucyjnego dla bardzo istotnego celu, jakim jest zapobieganie powstawaniu w systemie prawnym luk, próżni prawnej czy wręcz sprzeczności w sytuacji, kiedy w wyniku orzeczenia Trybunału z systemu ubywa jakiś dotychczas istniejący przepis prawa. Rzeczywiście takie przypadki są przecież łatwe do wyobrażenia. Nie jest to czysto teoretyczna sytuacja. Instytucja sygnalizacji istotnie służy temu celowi. Trybunał Konstytucyjny szereg razy korzystał z tego instrumentu. W toku swoich działań skorzystał z tego, jeżeli się nie mylę, ok. 15 razy, w ostatnim roku też wystąpił z sygnalizacją. Dotyczyła ona konsekwencji uznania za niekonstytucyjny przepis dotyczący zakazu wykonywania zawodu sędziowskiego w wypadku małżeństw radcowsko-sędziowskich. Wyrażam przekonanie, że tego rodzaju instrument może być tworzony na gruncie analiz, które są związane bezpośrednio ze sprawą będącą przedmiotem postępowania w Trybunale. To jest dość istotne stwierdzenie, dlatego że spotykamy się niekiedy z oczekiwaniami, z których wynikałoby, że Trybunał mógłby sygnalizować sprawy, które obejmowałyby inne zagadnienia prawne, nietrafiające do Trybunału.

    Teraz druga istotna kwestia w tym zakresie. Otóż jestem głęboko przekonany, że waga sygnalizowania będzie wzrastała prawdopodobnie z tego względu, że w wyniku ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego coraz częściej będzie zdarzało się, że z systemu prawnego będzie ubywał zapis ˝natychmiastowo˝, uznany za niekonstytucyjny, tworząc w ten sposób lukę uniemożliwiającą rozstrzyganie wielu ważnych problemów w obrocie prawnym. W takim przypadku potrzebna będzie zapewne szybka interwencja legislacyjna i to Trybunał może sygnalizować.

    Pojawia się tu inny wątek, bardzo ważny i wydaje się, że wart zauważenia z punktu widzenia przyszłej kooperacji pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a Sejmem. Sygnały, rozumiane w sposób merytoryczny, a nie formalny, o potrzebie interwencji legislacyjnej, o potrzebie uzupełnienia luki prawnej czy zmiany pewnych sfer normatywnych znajdują się w prawie każdym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. W każdym uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego są wskazywane pewne konieczne kierunki rozstrzygnięć. Nie chcę powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny podpowiada wyraźnie Sejmowi, w jaki sposób rozwiązać określone dziedziny, ale jest faktem, że lektura orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia tezę, że mamy tutaj niejednokrotnie do czynienia z ukazaniem bardzo precyzyjnego wzorca sposobu regulacji określonych dziedzin. Dotyczy to również zagadnień zawartych w ustawach warszawskich. W uzasadnieniach, które były w ustawach warszawskich, o których pan poseł mówił, znalazły się bardzo precyzyjne ustalenia, w jaki sposób należy prawo reformować. W związku z tym wydaje się niezwykle ważne, by orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które mają obecnie walor ostateczności, mogły być przedmiotem stałego monitoringu ze strony komisji sejmowych. Sądzę, że to jest ten kierunek kooperacji z Trybunałem Konstytucyjnym, który zapewne będzie wymagał rozwinięcia, zważywszy na ostateczność orzeczeń Trybunału, zważywszy na nieoczekiwane w związku z tym konsekwencje prawne. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są przesyłane oczywiście za każdym razem do wiadomości parlamentu, ale powinny być one poddawane, jak sądzę, w każdym przypadku wnikliwej analizie, by stwierdzić, czy potrzebne jest podjęcie inicjatywy legislacyjnej. Myślę, że właśnie w tym kierunku mogłyby zmierzać podejmowane prace.

    Tu na marginesie, bo nie wiem, czy będę miał jeszcze okazję wrócić do tego wątku, chciałem powiedzieć, że już dzisiaj powołanie specjalnej podkomisji, która zajmuje się problematyką współpracy z Trybunałem, przygotowaniem stanowiska, w sposób zasadniczy zmieniło sytuację. Chcę powiedzieć, że to ma ogromne znaczenie dla przyspieszenia postępowania przed Trybunałem i dla oceny przepisów prawa, które są analizowane w postępowaniu, ponieważ w tym momencie mamy do czynienia już z pisemnym stanowiskiem Sejmu, przygotowywanym, projektowanym przez odpowiednią komisję sejmową i to jest istotne dla przebiegu procedury.

    Kolejne pytania. Pan poseł Jaskiernia zadał pytania, które prawdopodobnie nadawałyby się na długą, zupełnie osobną debatę, być może nawet na napisanie jednej albo kilku monografii teoretycznych, więc moje wypowiedzi z natury rzeczy będą ledwie dotykały tych zagadnień, które są rzeczywiście fundamentalne dla funkcjonowania państwa prawnego, ale wymagałyby prawdopodobnie innego czasu na ich rozważenie. Otóż pierwsze pytanie dotyczyło wykładni konstytucyjnej. Rzeczywiście pojawia się pytanie, dlaczego w ogóle Trybunał Konstytucyjny korzysta z wykładni zawartej w sentencji orzeczenia, skoro kompetencja dotycząca tzw. wykładni powszechnie obowiązującej ustaw została uchylona. Czyż nie jest to swoista uzurpacja kompetencji, uzurpacja ze strony Trybunału, który tylnymi drzwiami wprowadza w obieg nową kompetencję, nieprzewidzianą ani przez konstytucję, ani przez ustawę o Trybunale? Otóż starałem się w swoim wystąpieniu wskazać, że tego rodzaju kompetencja, w ramach której Trybunał określa znaczenie ustawy zgodnie z konstytucją, jest z natury rzeczy, jest eo ipso - chciałoby się powiedzieć - związana z funkcją badania konstytucjności przepisów prawa. Bo na czym ona polega? Na przyjęciu założenia, że mamy do czynienia z domniemaniem konstytucyjności ustawy. Trybunał wychodzi z tego założenia. Skoro tak, to poszukuje takiego znaczenia w ramach możliwych interpretacji ustawy, które byłoby najbardziej zbieżne z konstytucją. I teraz pytanie pana posła: Wobec tego kiedy odwołujemy się do tej wykładni? Ano wtedy, kiedy mamy do czynienia z możliwością wyboru pomiędzy dwiema lub więcej interpretacjami przepisu, ale mamy do czynienia z takimi możliwościami, z których jedna jest niewątpliwie zgodna z konstytucją, a inne nie są zgodne z konstytucją. Jeżeli przepis jest tak skonstruowany, że nie da się wywieść z niego treści zgodnych z konstytucją, czyli nie może być stosowany, interpretowany zgodnie z dyrektywą wykładni zgodnej z konstytucją, wtedy Trybunał oczywiście orzeka o niezgodności przepisów i eliminuje ten przepis z systemu prawnego. Natomiast w tych przypadkach, w których sięgaliśmy do tej kompetencji, za każdym razem dochodziło do ustalania treści, którą dało się uzgodnić z konstytucją. Jakie są konsekwencje tego rozstrzygnięcia? Otóż rzeczywiście Trybunał nie ma mocy sprawczej i nie może wyegzekwować stosowania tej wykładni przez sądy, przez praktykę sądową, wprost nie mamy tego rodzaju możliwości. Natomiast powołujemy się - i rozumiem, że to spotyka się ze zrozumieniem - na zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroku Trybunału. Wyrok Trybunału obejmujący wykładnię powinien wobec tego być respektowany w praktyce orzeczniczej sądów wszystkich stopni, również w praktyce innych organów państwowych. Gdyby się okazało, że jest stosowana ustawa niezgodnie z treścią przyjętą w wyroku, a więc przepis jest wykładany w sposób niezgodny z konstytucją, to konsekwencją utrzymywania się tego stanu rzeczy będzie prawdopodobnie - mówię tu hipotetycznie, ponieważ nie spotkaliśmy się z tego rodzaju przypadkiem - uchylenie tego przepisu jako niezgodnego z konstytucją. To znaczy sprawa może trafić różnymi drogami wtedy do Trybunału, np. w drodze skargi konstytucyjnej. Ale konsekwencją tego utrzymywania się stałego nurtu wykładniczego byłoby prawdopodobnie wyeliminowanie przepisu w przyszłości z systemu prawnego. Zastrzegam jednak, że taka sytuacja musi być uznana za absolutną patologię. Nie wyobrażam sobie, żeby sądy mogły nie stosować wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Dotyczy to wszystkich naszych wykładni - odpowiadam tu na pytanie - dotyczy to również wykładni zawartej w art. 4 ustawy lustracyjnej.

    Kolejne pytanie dotyczyło problemu konsekwencji wejścia w życie nowej konstytucji, większej wstrzemięźliwości - powiada pan poseł Jaskiernia - która staje się postulatem na tle bardziej rozwiniętych postanowień nowej konstytucji. Czy można by to wykazać? Muszę powiedzieć, że wejście w życie nowej konstytucji stworzyło zasadniczo nowy dla Trybunału stan prawny, z tego choćby punktu widzenia, że szereg zasadniczych tez, wartości konstytucyjnych, które przedtem były wyprowadzane wprost z zasady demokratycznego państwa prawnego, obecnie przybrało postać konkretnych norm konstytucyjnych. Wystarczy wskazać prawo do sądu, dzisiaj wiele razy poruszane, czy chociażby formułę zasady proporcjonalności, która jest przecież wyprowadzona wprost z orzecznictwa, jest cytatem z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Czy na przykład nawet pewne uregulowania dotyczące formuły własności. Oczywiście tego rodzaju stan powinien być uwzględniany w orzecznictwie, choćby z tego powodu, że regulacje obecnie przyjęte w konstytucji są w tych obszarach już na tyle precyzyjne, na tyle konkretne, że nie ma potrzeby rozwijania dodatkowej wykładni, która by odwoływała się do klauzul generalnych i do bardzo ogólnie brzmiących zasad i wartości. Czy tak się dzieje w orzecznictwie? Tak.

    Myślę, że na przykład orzeczenia dotyczące prawa własności - bardzo ważny obszar w orzecznictwie ostatniego roku - są bardzo konkretne. Wskazują bardzo precyzyjnie na relacje między art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 i starają się rzeczywiście unikać rozważań, które by plasowały argumentację wyłącznie na poziomie klauzuli generalnej.

    Także na przykład problematyka prawa do sądu, która już się opiera w tej chwili na szeregu rozstrzygnięć konstytucyjnych, począwszy od art. 45 i art. 77 ust. 2. Trybunał stara się określić zakres rozumienia prawa do sądu, bardzo precyzyjnie na przykład wskazując, co to znaczy postępowanie dwuinstancyjne w odniesieniu do spraw, które się rozpoczęły na wcześniejszym etapie przed organami administracyjnymi.

    Z tym się wiąże oczywiście kolejne pytanie: o swobodę w odczytywaniu konstytucji. Mogę tu krótko powiedzieć, że swoboda w odczytywaniu konstytucji przez sam fakt znacznego uszczegółowienia wzorców konstytucyjnych staje się mniejsza. Z natury rzeczy nie można by sobie wyobrazić w tym momencie wkomponowywania innych elementów i wartości w zasadę proporcjonalności. Jednak owa wstrzemięźliwość Trybunału przejawia się na przykład w odniesieniu do art. 2. Ten problem był dzisiaj szereg razy poruszany. Trybunał Konstytucyjny obecnie w zasadzie już nie wprowadza nowych treści do art. 2. O ile dość często w swoim orzecznictwie czynił to na gruncie art. 1, kreując jakby nowe zasady i wartości, o tyle art. 2 pozostaje obecnie na pewnym stałym poziomie. Być może - o tym jeszcze wspomnę - może on stanowić autonomiczną podstawę rozstrzygnięć, ale jest on traktowany jako wartość, która została już w większości swoich obszarów doprecyzowana w dotychczasowym orzecznictwie i w konkretnych normach konstytucyjnych. Na przykład dzisiaj możemy, powołując się na art. 2, w dalszym ciągu mówić o ochronie praw nabytych, chociaż ta zasada nie jest potwierdzona przez inne normy konstytucyjne. Możemy mówić na przykład o ochronie takiej wartości, jak zakaz wstecznego stosowania prawa (lex retro non agit), ale można mieć wątpliwości co do wielu innych elementów, które chciałoby się czasami zobaczyć również w tej ogólnej formule.

    Jeśli chodzi o miejsce Trybunału Konstytucyjnego dzisiaj w Europie w stosunku do innych systemów konstytucyjnych, to jest także temat na obszerną debatę. Nie musimy się wstydzić i działamy bez kompleksów, już obecnie, z naszymi kompetencjami, usytuowaniem i z naszym orzecznictwem. Chciałbym wyraźnie powiedzieć, że polskie orzecznictwo wielokrotnie spotyka się z bardzo wysokimi ocenami w takich gremiach, jak komisja wenecka, która stale otrzymuje tłumaczenia naszych orzeczeń. Z naszych doświadczeń korzystają sądy o bardzo utrwalonej tradycji, na przykład sąd włoski czy sąd austriacki. Wysyłaliśmy nasze orzeczenia czy nasze analizy orzecznicze w niektórych dziedzinach, na przykład dotyczących prawa własności, do sądu włoskiego. Jednocześnie rozwiązania przyjęte w prawie polskim, a dotyczące instytucji zdania odrębnego i jego publikacji, też się spotykają z dużym zainteresowaniem niektórych sądów konstytucyjnych, w których nie ma tej instytucji. Na przykład wspomniany już dzisiaj sąd włoski nie zna tej instytucji, a pod wpływem naszych doświadczeń i kontaktów z nami bardzo poważnie zmierza się tam do wprowadzenia instytucji zdania odrębnego i publikacji odmiennej argumentacji Trybunału w wydawnictwach zewnętrznych. Wydaje się, że sposób działania i zakres kompetencji europejskich trybunałów konstytucyjnych są bardzo zbliżone, wyłączywszy może bardzo szczególny model francuskiej Rady Konstytucyjnej, która, jak wiadomo, działa tylko w zakresie kontroli prewencyjnej. Wszędzie jednak ostateczność orzeczeń jest trwałą cechą sądownictwa konstytucyjnego.

    Sądzę także, że można by wskazać wiele przykładów w orzecznictwie europejskich sądów konstytucyjnych bardzo kreatywnego podejścia do norm i zasad konstytucyjnych. Podam kilka przykładów z niedawnego orzecznictwa francuskiej Rady Konstytucyjnej, która zdaje się mieć w sumie mniejszą pozycję na tle innych sądów europejskich. Ochrona każdego człowieka przed niedopuszczalną eksmisją, prawo człowieka do mieszkania, które nie znajdują bezpośrednio w konstytucji francuskiej swojego potwierdzenia, zostały wywiedzione przez francuską Radę Konstytucyjną z zasady ochrony godności człowieka. Tak więc kreatywność tego rozumowania jest tutaj bardzo wyraźna. W trybunale niemieckim z kolei wątek związany z ochroną konsumenta, ochroną strony słabszej na rynku przed klauzulami abusywnymi został narzucony w istocie rzeczy przez orzecznictwo konstytucyjne, poprzez bardzo ogólnie sformułowane zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez ideę państwa socjalnego wprowadzono to wprost do konstytucji niemieckiej. Tego rodzaju przykłady można by pewnie mnożyć. One świadczą o tym, że wywodzenie treści z klauzul generalnych jest naturalnym elementem w orzecznictwie konstytucyjnym. Oczywiście mamy świadomość tego, że Trybunał Konstytucyjny - i chcę to podkreślić - nie może i nie będzie zastępował ustawodawcy. Na tle nowej konstytucji mamy świadomość wstrzemięźliwości. Jednocześnie nie można jednak zapominać o tym, że klauzula generalna pozostaje klauzulą generalną i ona właśnie wymaga doprecyzowania, które z natury rzeczy będzie dokonywane przez Trybunał Konstytucyjny. To jest jego właściwa rola.

    Pan poseł Kałamaga zadał też pytania dotyczące konsekwencji orzecznictwa konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. W jaki sposób na przykład - pyta pan poseł - wyeliminować pewną niejasność wyroków Trybunału Konstytucyjnego, trudność ich odczytania? Co zrobić, żeby to orzecznictwo było jaśniejsze, łatwiejsze w odbiorze? To jest ogromny dylemat, jest to ogromny dylemat związany z informacją o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ ono jest ze swej istoty bardzo profesjonalne i bardzo mocno zjurydyzowane, przesiąknięte językiem prawniczym, nieczytelnym dla wielu ludzi. Oczywiście nie można sobie wyobrazić jakichś dwóch wariantów komentarzy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przygotowywanych w samym Trybunale przez sędziów Trybunału. Sędziowie Trybunału nie mogą pisać w dwóch standardach uzasadnień wyroków. Natomiast wydaje mi się, że podejmujemy pewne próby w tym kierunku, żeby udostępnić bardziej syntetyczną i łatwiejszą do skonsumowania informację o orzecznictwie, mianowicie przygotowujemy w tej chwili, po każdym orzeczeniu, w miarę precyzyjną, syntetyczną informację, która jest swoistym komunikatem o podstawowych treściach. Ale spotykamy się, muszę to wyraźnie powiedzieć, z murem milczenia, jeśli chodzi o media, które często nie potrafią informować o tym, co jest przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału i które, niestety, najczęściej są zainteresowane wątkami pewnych sensacji politycznych, stanowiących przedłużenie debat parlamentarnych. Natomiast kiedy mamy do czynienia z przekazem bardzo ważnych dla każdego przeciętnego obywatela w kraju treści prawnych, jest ogromna trudność i nieprzekraczalna bariera. Myślę, że jest pewna grupa wybitnych dziennikarzy o przygotowaniu prawniczym, którzy byliby zdolni podjąć się tego zadania, ale oczywiście jest tutaj potrzebna też stosowna wola.

    Pan poseł Kurczuk - na jedno z pytań, dotyczące wykładni konstytucyjnej, już odpowiedziałem. Kolejne pytanie dotyczyło długiej drogi, którą przebyła ustawa lustracyjna w Trybunale. Sądzę, że ta droga nie była szczególnie długa, zważywszy na czas trwania niektórych postępowań. Pamiętajmy, że o wynikach czy o czasie trwania postępowania decydują dwa zasadnicze elementy. Otóż jeden - podstawowy - element to oczywiście osiągnięcie koniecznego konsensusu w samym Trybunale. Są takie kwestie, które wymagają bardzo długich, skomplikowanych analiz i przygotowań, a problemy ustawy lustracyjnej właśnie do nich należały. Nie ukrywam, że przeprowadzaliśmy bardzo skomplikowane kwerendy porównawcze, sięgając do materiałów z tej dziedziny właściwie ze wszystkich krajów europejskich. Ale jest drugi element, który waży, mianowicie toczące się jednocześnie postępowania legislacyjne. Otóż pamiętajmy, że ustawa lustracyjna została zaskarżona - ta pierwotna, w pierwotnym kształcie - po czym rozpoczęły się prace ustawodawcze nad zmianą tej ustawy. I trzeba powiedzieć, że toczenie debaty nad tymi przepisami, które są przedmiotem zmian - w trakcie procesu ustawodawczego - i które mogą doprowadzić do wyeliminowania przepisów aktualnie badanych przez Trybunał, nie miałoby sensu, bowiem Trybunał musiałby umorzyć postępowanie, jeżeli właśnie te przepisy, które pierwotnie zostały zaskarżone, uległyby zmianie. W związku z tym w tym przypadku, kiedy trudno byłoby rozdzielić materię ustawy lustracyjnej w pierwotnym kształcie i ustawy zmieniającej, oczekiwanie na ostateczny kształt regulacji w tym zakresie wydawało się w pełni uzasadnione.

    Teraz co do kwestii ostatniej, jeśli chodzi o pytania - problem źródeł prawa a rozstrzygnięcia w zakresie statusu NIK. Tu mogę tylko powiedzieć, że Trybunał uznaje to orzeczenie za bardzo ważne dla wykładni art. 93 konstytucji, czyli źródeł prawa o charakterze wewnętrznym. To jest orzeczenie przełomowe w istocie rzeczy, jeśli chodzi o pewne kierunki. Otóż Trybunał wyraźnie wskazuje, że jest to katalog w sensie podmiotowym otwarty - może być otwarty w sensie przedmiotowym, ale tu jest znak zapytania - katalog podmiotów mogących wydawać orzeczenia prawa wewnętrznego. Założenie, które zostało przyjęte, to nie podległość Najwyższej Izby Kontroli marszałkowi Sejmu, ale podległość Najwyższej Izby Kontroli Sejmowi. Marszałek Sejmu występował jako wykonawca decyzji czy pewnych kompetencji w tym zakresie przysługujących Sejmowi i z tego właśnie punktu widzenia była rozpatrywana jego kompetencja do nadania Najwyższej Izbie Kontroli statutu.

    Chciałbym jeszcze odnieść się do pewnych ogólniejszych kwestii, poruszonych w toku debaty, jeżeli czas na to pozwoli.

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Franciszek Jerzy Stefaniuk)

Przebieg posiedzenia