3 kadencja, 112 posiedzenie, 2 dzień (05.07.2001)

27 punkt porządku dziennego:
Sprawozdanie Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej z postępowania w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej Jerzego Buzka - prezesa Rady Ministrów i Jarosława Bauca - ministra finansów z wnioskiem komisji o podjęcie uchwały o umorzeniu postępowania wobec obydwu osób objętych wnioskiem wstępnym (druk nr 2843).

Poseł Sprawozdawca Jerzy Gwiżdż:

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! W imieniu Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej mam zaszczyt przedłożyć sprawozdanie w sprawie, którą zajmowała się Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, a dotyczyła ona wniosku wstępnego o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej pana premiera Jerzego Buzka i pana Jarosława Bauca, ministra finansów.

    W dniu 2 października 2000 r. na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 marca 1982 r. o Trybunale Stanu grupa 120 posłów złożyła u marszałka Sejmu wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej wymienionych już tu przeze mnie pana premiera Jerzego Buzka i pana Jarosława Bauca, ministra finansów.

    Wniosek ten oparto na następujących podstawach. Jeśli chodzi o pana premiera Jerzego Buzka, zarzucono mu, że kierując w roku 2000 pracami Rady Ministrów, naruszył art. 2, 7, 148 pkt 2, 4 i 5, art. 151 oraz art. 222 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dopuszczając do sytuacji, w której Rada Ministrów nie przedłożyła Sejmowi zgodnie z art. 222 zdaniem pierwszym konstytucji najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projektu ustawy budżetowej na rok 2001. Jeśli zaś chodzi o pana ministra Jarosława Bauca, zarzucono mu to, że pełniąc od 12 czerwca 2000 r. urząd ministra finansów i będąc tym samym ministrem kierującym działem administracji rządowej: Budżet państwa, nie przygotował w należytym terminie projektu budżetu państwa oraz projektów tzw. ustaw okołobudżetowych i przez to w sposób istotny przyczynił się do nieprzedłożenia przez Radę Ministrów najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projektu ustawy budżetowej na rok 2001. Naruszył w ten sposób art. 2, art. 151 oraz art. 222 zdanie pierwsze konstytucji, a także art. 7 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, a także art. 7 ustawy o działach administracji rządowej. Tyle, jeśli chodzi o zarzuty.

    Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej na posiedzeniach w dniach 14 listopada 2000 r., 28 marca 2001 r. i 10 kwietnia br. zgodnie z porządkiem dziennym posiedzeń procedowała nad wnioskiem wstępnym o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej obydwu wymienionych panów. W posiedzeniach komisji brała udział grupa ekspertów Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu pod przewodnictwem dyrektora biura pana dr. Wiesława Staśkiewicza, a eksperci byli następujący: pan prof. Paweł Sarnecki, pan prof. Mirosław Granat, pan prof. Andrzej Szmyt, pan dr Janusz Mordwiłko, pan dr Marek Zubik, pani mgr Beata Szepietowska oraz pan mgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski. Chcę zaznaczyć, że wszyscy eksperci reprezentowali ośrodki akademickie od Gdańska przez Warszawę aż po Lublin i że ci sami eksperci występowali w sprawie wcześniej rozpatrywanej przez komisję i rozstrzygniętej przez Sejm dotyczącej odpowiedzialności konstytucyjnej pana premiera Cimoszewicza i pana ministra Belki.

    Komisja zapoznała się z wyjaśnieniami w sprawie wniosku wstępnego o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, przedstawionymi na piśmie przez prezesa Rady Ministrów pana Jerzego Buzka oraz (odrębne pismo, podobnej zresztą treści) przez ministra finansów pana Jarosława Bauca, a także z załączonymi do tych wyjaśnień opiniami pani prof. Teresy Rabskiej, pana prof. Wojciecha Łączkowskiego oraz pana dr. Dariusza Dudka. W odpowiedzi na wystąpienie przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, czyli moje, dotyczące harmonogramu prac nad projektem budżetu państwa na rok 2000 minister finansów przedstawił dokumenty obrazujące przebieg prac nad projektem budżetu. W szczególności przywołam tu:

    - rozporządzenie ministra finansów z 27 kwietnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminu opracowania materiałów do projektu budżetu państwa na rok 2001,

    - protokół ustaleń opatrzony nr 18/2000 z posiedzenia Rady Ministrów z 9 maja 2000 r.,

    - wstępne założenia finansów publicznych na rok 2001 przedstawione na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 16 maja 2000 r.,

    -protokół ustaleń opatrzony nr 20/2000 z posiedzenia Rady Ministrów z 23 maja 2000 r.,

    - założenia do projektu budżetu państwa na 2001 r. przekazane do rozpatrzenia Radzie Ministrów, Komitetowi Ekonomicznemu Rady Ministrów i Komitetowi Społecznemu Rady Ministrów,

    - zasady wyznaczania limitów wydatków do opracowania projektu budżetu państwa na rok 2001, które wraz z limitami i Założeniami do projektu budżetu państwa na rok 2001 przekazane zostały ekspertom części budżetowych,

    - protokół ustaleń opatrzony nr 29/2000 z posiedzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2000 r. i protokół ustaleń nr 35/2000 z 5 września 2000 r.,

    - protokół nr 36/2000 z posiedzenia Rady Ministrów w dniach 12 i 13 września 2000 r., bardzo ważny,

    - protokół ustaleń nr 37a/2000 z posiedzenia Rady Ministrów z 22 września 2000 r.,

    - pismo prezesa Rady Ministrów z dnia 23 września 2000 r. skierowane do marszałka Sejmu w sprawie szczegółowych uwarunkowań dotyczących przesunięcia terminu przekazania projektu ustawy budżetowej na rok 2000 do Sejmu, o tym piśmie wspomnę jeszcze później,

    - protokół ustaleń nr 38/2000 z posiedzenia Rady Ministrów z 26 września 2000 r.,

    - pismo ministra finansów z 13 października 2000 r. skierowane do zarządów miast, miast i gmin, gmin przekazujące informacje o wstępnych wysokościach subwencji, udziałów w podatkach wyliczonych na podstawie wstępnej wersji projektu budżetu państwa na rok 2001,

    - pismo ministra finansów z 13 października 2000 r. skierowane do zarządów województw przekazujące informacje o wstępnych wysokościach części subwencji ogólnej oraz wstępnie planowanych udziałach we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych stanowiących dochód budżetu państwa,

    - pismo ministra finansów z dnia 13 października 2000 r. skierowane do zarządów powiatów i miast na prawach powiatu przekazujące informacje o wstępnych wysokościach części subwencji ogólnej oraz wstępnie planowanych udziałach we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych stanowiącego dochód budżetu państwa.

    Wymieniłem bardzo wiele dokumentów po to, żeby Wysoka Izba wiedziała, że do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej wpływa szereg dokumentów, z którymi posłowie mają możliwość zapoznania się przed wydaniem ostatecznych werdyktów w każdej sprawie. W odpowiedzi na wystąpienie przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, czyli znowu przywołam swoją skromną osobę, dotyczące udostępnienia członkom komisji dokumentów związanych z pracami nad projektem budżetu państwa na rok 2001 szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pan Maciej Musiał w piśmie z 21 marca br. poinformował m.in., że prace związane z przygotowaniem projektu ustawy budżetowej rozpoczęły się w maju 2000 r., co potwierdzają protokoły ustaleń Rady Ministrów, już je przywołałem, a także, że Rada Ministrów na posiedzeniu w dniu 14 lipca 2000 r. przyjęła ˝Założenia do projektu budżetu państwa na 2001 r.˝, co także potwierdzono protokołami, w szczególności protokołem z 14 lipca 2000 r. Pan minister Musiał w piśmie, które przywołałem, mówi także, że projekt ustawy budżetowej na rok 2001 miał być przedmiotem obrad Rady Ministrów w dniu 26 września 2000 r., ale w związku z decyzją rządu podjętą na posiedzeniu 22 września minister finansów nie wniósł pod obrady Rady Ministrów opracowanego projektu ustawy budżetowej, gdyż stał się on nieaktualny z przyczyn, o których powiem za chwilę.

    W załączeniu do przedstawionej informacji szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przekazał protokoły ustaleń zawierające zapisy dotyczące prac nad projektem ustawy budżetowej; mieszczą się one w 12 punktach, w różnych zresztą protokołach, których już przywoływał nie będę.

    Ponadto szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przekazał kopię pisma z 25 września 2000 r., jakie prezes Rady Ministrów wystosował do marszałka Sejmu w sprawie nieskierowania do Sejmu projektu ustawy budżetowej na rok 2001 w terminie określonym w zdaniu pierwszym w art. 222 konstytucji.

    Zwracam uwagę na ten dokument, gdyż jest on w sprawie bardzo istotny. Mianowicie prezes Rady Ministrów stwierdził w nim m.in.: Rada Ministrów na posiedzeniu w dniu 22 września 2000 r. uznała, iż nie jest możliwe skierowanie do Sejmu projektu budżetu państwa na rok 2001 w terminie określonym w art. 222 zdanie pierwsze konstytucji - to jest do dnia 30 września 2000 r. Rada Ministrów postanowiła skorzystać z konstytucyjnej możliwości przedłożenia projektu budżetu w terminie późniejszym. Opracowany przez ministra finansów projekt budżetu państwa na rok 2001 miał być przyjęty na najbliższym posiedzeniu Rady Ministrów, we wtorek 26 września br. (Rzecz dotyczy naturalnie, to moje uzupełnienie, 2000 r.)

    W związku: z odrzuceniem w 22 września 2000 r. w pierwszym czytaniu projektu zmiany ustawy o podatku od towarów i usług i podatku akcyzowym, który był zgodny ze stanowiskiem negocjacyjnym w obszarze: Podatki, co skutkuje zmniejszeniem planowanych dochodów w projekcie budżetu o ok. 1,5 mld zł; z przyjęciem w dniu 22 września 2000 r. poprawki do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zwiększającej udziały gmin górniczych w podatku dochodowym od osób fizycznych, co skutkuje utratą zaplanowanych dochodów w projekcie budżetu państwa w kwocie ok. 240 mln zł; z odłożeniem na czas po 30 września br. głosowania rozstrzygającego ustawowy czas pracy określony w Kodeksie pracy, co pociąga konsekwencje dla tempa wzrostu gospodarczego w roku 2001 - nastąpiła konieczność przeszacowania dochodów i wydatków w opracowanym już projekcie budżetu. (Zwracam uwagę na zapis: w opracowanym już projekcie budżetu.)

    Ponadto rząd uznał, iż trwające w Sejmie prace nad projektami ustaw zmieniających ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych i Kodeksu celnego mają znaczenie dla kształtu budżetu na rok 2001.

    Dodatkowo na decyzję Rady Ministrów wpłynął fakt, iż przyjęte przez rząd założenia makroekonomiczne, na podstawie których opracowano projekt budżetu, wymagają zweryfikowania, gdyż w dniu 20 września 2000 r. zapoczątkowano skoordynowaną interwencję banków w celu umocnienia euro względem dolara. Jednocześnie prezes Rady Ministrów poinformował, że Rada Ministrów przewiduje zakończenie prac nad projektem budżetu oraz przekazanie go do Sejmu w terminie do dnia 15 listopada 2000 r. (Tu kończę przywołanie tekstu zacytowanego wprost, z małymi skrótami.)

    W trakcie posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej ekspertom postawiono dwa pytania. Pierwsze: Jak należy rozumieć zdanie drugie art. 222 konstytucji, które stwierdza, iż w wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie budżetu? I drugie pytanie: Do kogo należy ocena, czy w konkretnym przypadku okoliczności uzasadniające późniejsze przedłożenie Sejmowi projektu ustawy budżetowej mieszczą się w zakresie przedmiotowym pojęcia ˝wyjątkowe przypadki˝? Od odpowiedzi na te pytania uzależniono rozstrzygnięcie w tej sprawie.

    W odpowiedzi na pierwsze pytanie eksperci stwierdzili, iż jakkolwiek pojęcia ˝wyjątkowe przypadki˝ nie precyzuje ani konstytucja, ani ustawa o finansach publicznych, to przyjąć można, iż chodzi o zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, nieprzewidywalnym i wpływającym w poważny sposób na sytuację budżetową państwa, które uniemożliwiają bądź w poważnym stopniu utrudniają Radzie Ministrów przyjęcie należytego pod względem formalnym i materialnym projektu ustawy budżetowej w zwykłym terminie, to znaczy do 30 września. Nieistotne przy tym jest to, czy zdarzenia takie mają charakter polityczny, finansowy czy gospodarczy. Wystarczy, by okoliczności te istniały obiektywnie.

    W odpowiedzi na pytanie drugie eksperci stwierdzili, że ocena, czy w konkretnej sytuacji zaistniałe okoliczności mieszczą się w zakresie przedmiotowym ˝wyjątkowych przypadków˝, a tym samym konstytucyjnie uzasadniają późniejsze przedłożenie projektu ustawy budżetowej, należy przede wszystkim do Rady Ministrów jako do organu, na którym ciąży obowiązek wykonania inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie. Rada Ministrów dysponuje daleko idącą swobodą oceny, czy w zaistniałych wyjątkowych okolicznościach jest w stanie przedstawić Sejmowi merytorycznie i formalnie poprawny projekt ustawy budżetowej. Swoboda oceny Rady Ministrów co do wyjątkowości danego przypadku i przełożenie terminu przedłożenia projektu ustawy budżetowej spotkać się może jednak z negatywną oceną Sejmu. Ocena ta może być wyrażona w formie odpowiedzialności politycznej, jak i ewentualnie odpowiedzialności konstytucyjnej. Jak przypuszczam, sprawa w ogóle pojawiła się w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej dlatego, że zaistniały przesłanki, dla których grupa posłów wnioskodawców uznała, iż nie mieliśmy tutaj do czynienia z wyjątkowymi przypadkami. W ocenie ekspertów uruchomienie procedury odpowiedzialności konstytucyjnej powinno mieć miejsce tylko w wypadku oczywistego przekroczenia przez rząd granicy swobody oceny okoliczności stanowiących podstawę zastosowania art. 222 zdanie drugie konstytucji.

    Wysoki Sejmie! Komisja podzieliła ocenę ekspertów co do normatywnego znaczenia art. 222 zdanie drugie konstytucji oraz stwierdziła, że wskazane w piśmie prezesa Rady Ministrów z dnia 25 września 2000 r., które przywołałem tutaj, do marszałka Sejmu okoliczności uzasadniają późniejsze przedłożenie projektu ustawy budżetowej i mieszczą się w zakresie pojęcia ˝wyjątkowe przypadki˝. Komisja uznała, że w okolicznościach wskazanych w piśmie prezesa Rady Ministrów, które zaistniały we wrześniu 2000 r., nieprzedłożenie projektu ustawy budżetowej w terminie wynikającym ze zdania pierwszego art. 222, tj. terminie do 30 września, nie stanowiło naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku zaistniałych wyjątkowych okoliczności opracowany przez ministra finansów projekt ustawy budżetowej na rok 2001 przestał spełniać wymogi poprawności materialnej i powstała konieczność przeszacowania dochodów i wydatków w opracowanym projekcie, a więc w istocie rzeczy nie było możliwości złożenia go w konstytucyjnym terminie.

    Komisja, mając świadomość znaczenia zasady poprawności materialnej projektu ustawy budżetowej, zasady znajdującej szczególne uzasadnienie konstytucyjne w kontekście postanowienia art. 219 ust. 4 konstytucji, zgodnie z którym projekt ustawy budżetowej w brzmieniu z chwili przedłożenia może stać się podstawą prowadzenia gospodarki finansowej państwa, uznaje, iż w zaistniałych wyjątkowych okolicznościach, wobec konieczności przeszacowania dochodów i wydatków w opracowanym projekcie budżetu, odstąpienie przez Radę Ministrów od przedłożenia projektu budżetu w terminie do 30 września z zamiarem przekazania go w terminie do 15 listopada 2000 r. nie naruszało art. 222 Konstytucji Rzeczypospolitej. To jest konkluzja prac komisji, w wyniku której podjęto werdykt, o którym za chwilę.

    Pan poseł Bogdan Lewandowski - zastępca przewodniczącego komisji - zgłosił wniosek o poszerzenie zespołu ekspertów o panią prof. Elżbietę Chojnę-Duch - specjalistę prawa finansowego z Uniwersytetu Warszawskiego. Komisja większością głosów wniosek ten odrzuciła, motywując swoją decyzję tym, że 8 prawników - ekspertów z różnych ośrodków akademickich, których przywołałem z nazwiska na wstępie mojego wystąpienia, biorących udział w posiedzeniu, udzieliło pełnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie i że w istocie rzeczy mieliśmy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze konstytucyjnym, a więc z zakresu Prawa konstytucyjnego, a nie Prawa budżetowego. Zresztą co do powołania eksperta dodatkowego wątpliwości także wyrazili sami eksperci ustami szefa ekspertów sejmowych.

    W ocenie komisji analiza zgromadzonej dokumentacji pozwala stwierdzić, iż prace nad projektem budżetu na rok 2001 prowadzone były zgodnie z przepisami konstytucji, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz ustawy o działach administracji rządowej. Tym samym w odniesieniu do prac nad projektem budżetu na rok 2001 nie można postawić prezesowi Rady Ministrów panu Jerzemu Buzkowi zarzutu naruszenia art. 2, 7, 148 pkt 2, 4 i 5, art. 151 oraz art. 222 zdanie pierwsze konstytucji, a ministrowi finansów panu Jarosławowi Baucowi nie można czynić zarzutu o naruszenie art. 2, art. 151 oraz art. 222 zdanie pierwsze konstytucji, a także art. 7 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów oraz art. 7 ustawy o działach administracji rządowej.

    Wniosek o podjęcie uchwały Sejmu o umorzenie postępowania wobec pana Jerzego Buzka i pana Jarosława Bauca poddany został pod głosowanie na posiedzeniu w dniu 10 kwietnia br. Za wnioskiem o umorzenie postępowania głosowało 9 członków komisji, przeciwko było 7, przy braku posłów wstrzymujących się od głosu.

    Wysoki Sejmie! Biorąc pod uwagę wynik głosowania, Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, którą mam zaszczyt tutaj reprezentować, wnosi, aby Sejm Rzeczypospolitej na podstawie art. 70 ust. 1 regulaminu Sejmu oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu umorzył postępowanie w sprawie przeciwko panu Jerzemu Buzkowi i panu Jarosławowi Baucowi.

    Chcę poinformować Wysoką Izbę, że do sprawozdania, zgodnie z wcześniejszą zapowiedzią posłów członków komisji, którzy głosowali przeciwko rozstrzygnięciu, jakie przyjęła komisja, załączony jest wniosek mniejszości o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej pana Jerzego Buzka, prezesa Rady Ministrów, i pana Jarosława Bauca, ministra finansów. Wniosek ten znajduje się w sprawozdaniu, które państwu doręczyliśmy i zawiera 8 stron. Dziękuję, panie marszałku, dziękuję Wysoka Izbo. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia