3 kadencja, 69 posiedzenie, 1 dzień (05.01.2000)

2 punkt porządku dziennego:
Sprawozdanie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka o komisyjnym projekcie ustawy o zmianie ustawy o rzeczniku praw obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie innych ustaw (druki nr 944 i 1537).

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Zieliński:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Przede wszystkim proszę pozwolić, że bardzo serdecznie podziękuję Wysokiej Izbie za zajęcie się sprawą nowelizacji ustawy o rzeczniku praw obywatelskich, której potrzeba wynika i z konieczności dostosowania obecnych przepisów do konstytucji, uwzględnienia właśnie tych wszystkich zmian ustawodawczych, które tworzą otoczenie prawne instytucji rzecznika praw obywatelskich, i z uwzględnienia pewnych doświadczeń praktycznych.

    Będę odpowiadał na zadane pytania w kolejności. Mianowicie, problem prawa miejscowego i zniesienia ograniczeń dla prokuratora lub rzecznika praw obywatelskich do skarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego prawa miejscowego. W moim przekonaniu dokonamy, jeżeli Wysoka Izba oczywiście przyjmie ten przepis, bardzo ważnego ujednolicenia systemu kontroli aktów normatywnych. Rzecz polega na tym, że wedle konstytucji na system prawa składają się różne rodzaje aktów, ale także prawo miejscowe. Chcę powiedzieć, że w miarę decentralizacji państwa trzeba zakładać, iż rola prawa miejscowego może okazywać się coraz bardziej znacząca.

    Na czym polega sama istota ujawniania słabości prawa? To jest indywidualny przypadek. Prawo zostaje zastosowane w indywidualnym przypadku i wtedy okazuje się, czy to prawo jest prawidłowe czy nie. Jeżeli jakaś ustawa zostanie uchwalona, może ona całymi latami nie mieć zastosowania praktycznego i w związku z tym w ogóle nie ujawnić swoich słabości.

    Obecny system kontroli centralnych aktów normatywnych jest bardzo jasny, to znaczy kontrolę tę sprawuje Trybunał Konstytucyjny, przy czym istnieje określony krąg podmiotów, które mogą bez żadnych czasowych ograniczeń skarżyć do Trybunału Konstytucyjne te właśnie akty. Trybunał Konstytucyjny ostatecznie decyduje, czy akt jest sprzeczny z aktem wyższego rzędu, z konstytucją w szczególności, czy nie. Do tej pory w odniesieniu do aktów prawa miejscowego obowiązywała zasada ograniczenia terminu skarżenia.

    Jaka jest tu proponowana zmiana? Chodzi o to, żeby, podobnie jak ma to miejsce przy kontroli aktów normatywnych szczebla centralnego, upoważnić określone podmioty państwowe, w tym wypadku prokuratora i rzecznika praw obywatelskich, do skarżenia tych aktów niezależnie od tego, kiedy ujawni się ich wadliwość. Mogę przytaczać państwu dziesiątki takich przykładów, kiedy wadliwość aktu prawa miejscowego... Obywatel zwraca się do nas, że akt prawny jest wadliwy i my widzimy, że jest to oczywiste, że jest on wadliwy, że jest on sprzeczny z konstytucją czy z ustawą, a nic nie jesteśmy w stanie zrobić, bo upłynął wyznaczony termin, a temu obywatelowi nawet nie można zarzucić, że czegoś zaniedbał, dlatego że ten akt normatywny prawa lokalnego został zastosowany w jego przypadku dopiero w tej chwili. On się dopiero w tym dniu dowiedział o zastosowaniu tego aktu normatywnego i okazało się, że jest on wadliwy.

    Mnie się wydaje, że utrzymywanie takiego systemu prawnego jak dzisiaj, że akty centralne, stanowione także przez parlament, przez Wysoką Izbę, mogą być w każdym czasie skarżone do Trybunału Konstytucyjnego, a akty prawa miejscowego, które często mogą być równie dolegliwe dla obywatela czy wywierać bardzo poważny wpływ na jego sytuację prawną, mogą być skarżone tylko w określonym czasie, oznacza ni mniej, ni więcej, tylko utrzymywanie takiego stanu, że akty prawa lokalnego mają w państwie większą moc prawną od ustaw. To jest absolutnie nie do przyjęcia. I ta poprawka, która została wprowadzona - jak do tej pory, nie tylko nie spotykała się ona ze sprzeciwem, ale wręcz w środowisku prawniczym była bardzo mocno popierana - zmierza właśnie do tego, bym jeżeli dzisiaj dowiem się, że dwa lata temu jakaś rada wydała zawierającą przepis prawa miejscowego uchwałę, która w tej chwili narusza moje prawa, a jest ona sprzeczna z innymi aktami - jeszcze raz podkreślam, tu nie chodzi o wszystkie uchwały, tylko o te uchwały, które zawierają przepisy prawa miejscowego - a sam nie mogę już jej zaskarżyć, bo upłynął wyznaczony termin, miał drogę, możliwość zwrócenia się do prokuratora albo do rzecznika praw obywatelskich o zaskarżenie takiego aktu i doprowadzenie do jego wyeliminowania.

    Drugie pytanie dotyczyło w ogóle rzecznika praw obywatelskich, szerszych relacji. Były dwa pytania związane z rzecznikiem Rady Europy, z ombudsmanem Rady Europy.

    Chcę powiedzieć tak. Jeżeli chodzi o problematykę ochrony praw człowieka czy instytucji, które chronią prawa człowieka, to ciągle znajdujemy się jednak na etapie rozwoju. Jakiś czas temu Unia Europejska wprowadziła dopiero swojego rzecznika praw obywatelskich, ostatnio Rada Europy wprowadziła rzecznika praw obywatelskich. Rada Europy wydała już zresztą dwie rezolucje Komitetu Rady Ministrów Rady Europy zachęcające do rozwoju tej instytucji. Jeśli tak można powiedzieć, to główna refleksja sprowadza się do tego, że okazuje się, iż instytucje podstawowe, których... Ja na przykład w pełni zgadzam się z panem posłem Libickim, że siła państwa to jest siła normalnie funkcjonujących instytucji, w związku z tym są do mnie nieraz pretensje, kiedy mówię, że nie należy nadmiernie rozbudowywać instytucji kontrolnych, dlatego że jednak istota sprawy to normalnie funkcjonujące instytucje. Refleksja zaś związana z tymi instytucjami ombudsmańskimi sprowadza się do tego, że okazuje się, że jednak są pewne dziury, są pewne nieszczelności w tym normalnym systemie, i warto, by chronić prawa obywateli, uruchomić dodatkowe środki. Chcę powiedzieć, że akurat tak się składa, że Szwecja - bo sięgnięto do modelu skandynawskiego przede wszystkim - Szwecja instytucję ombudsmana ma od 300 lat i trudno byłoby pewnie Szwecji zarzucić, że nie jest państwem prawnym i że źle chroni prawa obywatela. 7 lutego odbędzie się uroczystość 80-lecia ombudsmana fińskiego. Jak powiadam, w ostatnich latach rozwój tych instytucji jest niezwykle intensywny i daje wielką satysfakcję to, że Polska uczestniczy w całym tym procesie, wnosząc także pewne własne doświadczenia.

    Czy nadal rozwijać kontrolę instytucji sądowych? Wydaje mi się, że kontrola, która w tej chwili jest, jest wystarczająca. To znaczy w wypadku sądownictwa trzeba bardzo uważać z tymi zewnętrznymi instytucjami kontrolnymi. Sądownictwo to jednak niesłychanie delikatny obszar, to niesłychanie delikatny instrument i te wszystkie rozwiązania, które zmierzają do tego, żeby tworzyć jakieś dodatkowe pozasądowe instytucje kontroli, opierają się ciągle na zasadzie - oczywistej przecież - że w państwie prawnym podstawową wartością jest niezawisłość sędziowska, jest niezależność sądownictwa. I jeżeli z boku jakaś instytucja patrzy na funkcjonowanie sądownictwa, to może co najwyżej wstąpić do procesu na zasadach strony, ewentualnie mieć pewne uprawnienia szersze, tak jak już w tej chwili to się dzieje np. w zakresie skargi do NSA, że dłuższy termin ma rzecznik niż obywatel - proponowana jest tutaj podobna konstrukcja. W każdym razie jest to pozycja tylko osoby, która zwraca się do sądu z poszanowaniem wszystkich pryncypiów, które muszą być absolutnie przestrzegane w każdym państwie prawnym. Nie jestem przekonany, że ewentualnie rozszerzając jakieś kontrolne mechanizmy, jesteśmy w stanie przezwyciężyć problem kryzysu sądownictwa, z którym mamy do czynienia. Trzeba szukać tych rozwiązań w samym sądownictwie, w otoczeniu tego sądownictwa, natomiast nie w mechanizmach kontrolnych. Chciałbym powiedzieć, że bardzo łatwo jest mi formułować np. zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania. Na dobrą sprawę nie ma usprawiedliwienia dla tej przewlekłości, natomiast prezes sądu rozkłada ręce i muszę go zrozumieć, ponieważ tych spraw jest bardzo wiele i w związku z tym jest niezmiernie ciężko; choć oczywiście są pewne ewidentne grzechy, z którymi też trzeba się rozstać.

    Czy poprawiła się skuteczność? Myślę, że generalnie skuteczność chyba ciągle jest taka sama, to znaczy jest ona bardzo duża tam, gdzie są te mechanizmy formalnoprawne, to znaczy możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, do sądu. Chciałbym powiedzieć, że rzecznik praw obywatelskich osiąga tutaj bardzo duży procent pozytywnych rozstrzygnięć. Nie wiem, wczorajsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego... Staramy się więc eliminować tą drogą. Jeśli chodzi o skuteczność, to jeżeli się zliczy te lata kadencji - nie tylko ostatniej, ale całej kadencji - to skutki tej działalności są widoczne, są bezdyskusyjne. Natomiast żeby ten rok poprawił jakoś skuteczność czy też żeby ostatnio się ona poprawiła, to tego nie powiedziałbym. Wręcz przeciwnie, myślę że przy okazji rozpatrywania tego sprawozdania za ostatni rok będzie okazja do powiedzenia tego; ten rok był rokiem trudnym w tym sensie, że wchodziły wielkie reformy, które spowodowały pewne zagrożenia praw człowieka, także w zakresie choćby ochrony zdrowia, ale nie tylko. Były podejmowane też różne działania...

    Rola rzecznika praw obywatelskich w zwalczaniu biedy i bezrobocia. Rzecznik praw obywatelskich zajmuje się naruszeniami prawa i dlatego jest pewna sfera związana z walką z biedą i bezrobociem, która jest chroniona prawnie, to znaczy jest regulowana prawnie. Jeżeli te regulacje prawne są naruszane w praktyce, rzecznik ma prawo i obowiązek występować, i występujemy. Jeżeli na przykład jest pewien system pomocy społecznej i ta pomoc społeczna jest naruszana, jeżeli jest jakiś przepis, który upoważnia obywatela do otrzymania jakiegoś świadczenia, a obywatel tego świadczenia nie otrzymuje, to jest okazja, możliwość i podstawa do interwencji. To samo dotyczy bezrobocia, ponieważ tu też mamy regulacje prawne.

    Wszelako, chcę powiedzieć - co wynika z mojego doświadczenia i z mojej refleksji nad tą sprawą - że prawne mechanizmy nie przeskoczą pewnych ekonomicznych rozwiązań, uwarunkowań. Nie da się po prostu tak, żeby uchwalić ustawę i następnie, że tak powiem, egzekwować ustawę. Jeżeli nie będzie biedy... Natomiast jest rzeczywiście bardzo dużo spraw, którymi można się zająć, doprowadzić do tego, żeby to, o czym mówi parlament, mówią ustawy, zostało wprowadzone w życie.

    Informacje. W tej chwili zastanawiamy się nawet na forum międzynarodowym - ponieważ rzeczywiście ta informacja jest dostarczana sądowi i jest ona bardzo duża - nad skróconą wersją, że tak powiem, mimo że wydajemy bardzo dużo różnych szczegółowych materiałów. O tym też będziemy mówili. Myślę, że to jest do zastanowienia, żeby też podawać, aczkolwiek - jak powiadam - wiedza o instytucji rzecznika nie jest tak bardzo rozpowszechniona. Pewnie teraz zachowam się ogromnie niestosownie przed Wysoką Izbą, w związku z czym przepraszam za to, co powiem, ale nie tak dawno był nowelizowany regulamin Sejmu, czyli już długo po wejściu w życie konstytucji, i zostało w nim w dalszym ciągu sprawozdanie rzecznika, mimo że konstytucja wprowadziła instytucję informacji. Mówię o tym po prostu dlatego, że z tym też związana była jakby pewną chęć podkreślenia wzmocnionej roli tej instytucji. Otóż dyskutujemy ciągle o bezpośrednim stosowaniu konstytucji. Być może ona sama powinna spowodować automatyczne zmiany, ale już jeżeli coś nowelizuje się, to może przy okazji... To jest tylko taka uwaga, za którą bardzo przepraszam, bo zdaję sobie sprawę, że nie jest tutaj moją rolą zgłaszanie tego rodzaju uwag.

    Rozbudowa instytucji. Chcę powiedzieć, że rzeczywiście ciągle rozmawiamy na temat modelu instytucji ombudsmana. Dzisiaj - o ile dobrze rozumiem - odbędzie się też głosowanie dotyczące ustawy o rzeczniku praw dziecka, o którym w konstytucji jest powiedziane. Rzeczywiście, kiedy rozmawialiśmy tutaj o systemie państw bałtyckich, to była mowa o rzeczniku ochrony praw żołnierzy, odrębnym. Mamy już w tej chwili rzecznika ubezpieczonych. Chcę powiedzieć, że jest pewien dylemat, który trzeba rozstrzygnąć, mianowicie czy idziemy w kierunku rozbudowy, rozczłonkowywania rzeczowego, jeżeli można tak powiedzieć, czy raczej idziemy w kierunku utrzymywania pewnej instytucji, że tak powiem, jednolitej? Nie ukrywam, że wydaje mi się, iż nasz model jest modelem dobrym - tzn. jest chwalony - w tym sensie, że jest to model instytucji stosunkowo silnej, mimo wszysto bardzo wiele instytucji słabych stanowi mniejszą ochronę, choć pozornie pewne środowiska, pewne zainteresowane grupy mówią o powoływaniu dodatkowych instytucji. Chcę powiedzieć, że np. rzecznicy praw żołnierzy występują w stosunkowo niewielu krajach, ale oczywiście występują. U nas jest specjalny zespół, który zajmuje się właśnie prawami żołnierzy, wizytuje jednostki wojskowe, przedstawia określone uwagi, które zresztą przyjmowane są z dużym zrozumieniem. Podobnie sprawa jednego tylko, centralnego rzecznika, czy także rzeczników terenowych jest ciągle sprawą do dyskusji.

    Problem ombudsmanów europejskich i sugestie co do modelu. Chcę powiedzieć, że model polski jest oceniany bardzo wysoko. To znaczy my jesteśmy w pewnym sensie - trudno powiedzieć nauczycielem - traktowani jako instytucja wzorcowa z punktu widzenia całego obszaru postkomunistycznego i nie tylko, przez kraje, które chcą te instytucje powołać, a chcę powiedzieć że Czesi mają już odpowiednią ustawę, Słowacy w tej chwili rozmawiają na temat powołania rzecznika praw obywatelskich. Nie jest więc tak, że jest to instytucja, która jest zakorzeniona gdzieś w bardzo dalekiej przyszłości. Jest to instytucja bardzo żywa. Otóż te posiedzenia prowadzą do rozważań właśnie o różnych sprawach, bo dotyczą one i prawa cudzoziemców, i prawa osób przebywających w zakładach karnych. Jest tu bardzo dużo materiału, na którego podstawie chcę powiedzieć, iż rzecznik praw obywatelskich przedstawia się nieźle. Mamy takie potwierdzenia, jak to że Komitet Praw Człowieka wysoko ocenia instytucję rzecznika polskiego, że w materiale państw bałtyckich jest bardzo pozytywna ocena, to daje podstawę do... Jak będzie wyglądała współpraca z rzecznikiem Rady Europy w tej chwili trudno powiedzieć, dlatego że podobnie jak z Unią Europejską, my - rzecznicy praw obywatelskich, zwłaszcza krajów ubiegających się o wstąpienie do Unii - mamy spotkania z rzecznikiem praw obywatelskich Unii Europejskiej. W tej chwili, ponieważ jest to stosunkowo nowa instytucja, będziemy na pewno nawiązywali kontakt, dlatego że jest to instytucja niesłychanie ważna, choć została ona tak ukształtowana,iż nie ma żadnych uprawnień władczych w stosunku do rzeczników narodowych, tzn. tu trzeba będzie tylko ustalać pewne wzajemne stosunki oparte na takiej zasadzie, bo w końcu ta instytucja została pomyślana jako pewna forma rozwiązywania czy ułatwiania ochrony praw człowieka na forum międzynarodowym przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Sądzę, że jest bardzo wiele możliwości współpracy. Chciałbym zauważyć, że polski rzecznik - jeśli można tak nieskromnie powiedzieć - to jedna z tych instytucji, która nawiązuje kontakty i współpracuje. Myślę, że wkrótce rzecznik Rady Europy odwiedzi Polskę. Będziemy wtedy rozmawiali na temat bezpośredniej współpracy.

    Zdaje się, panie marszałku, że odpowiedziałem na wszystkie pytania. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia