3 kadencja, 24 posiedzenie, 3 dzień (17.07.1998)

17 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o służbie cywilnej (druk nr 450).

Poseł Wojciech Hausner:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Dobrze się stało, że dyskusja o projekcie nowej ustawy o służbie cywilnej odbywa się dzień po dyskusji na temat zasad etyki poselskiej, bo wbrew pozorom są to zakresy zagadnień, szczególnie jeśli chodzi o kwestię neutralności politycznej służby cywilnej, bardzo zbieżne. W Polsce praktycznie od kilkudziesięciu lat, mimo rządów jednej partii politycznej, mieliśmy do czynienia z funkcjonowaniem w administracji rządowej, a wcześniej administracji państwowej, systemu podziału łupów. Niestety, z rozpędu weszliśmy w taki system również na początku lat dziewięćdziesiątych. Ustawa o służbie cywilnej uchwalona w 1996 r. była na pewno kamieniem milowym w drodze do przerwania tego procederu. Wzmocniła to konstytucja w art. 153. Niestety, jesienią ub. roku, kiedy faktycznie wprowadzano w życie ustawę o służbie cywilnej, wady tej ustawy, które zresztą były sygnalizowane w momencie jej uchwalania, sprawiły, że tak się nie stało. Myślę, że nie miejsce w tej chwili na omawianie chronologii pewnych wydarzeń ani tego, w jaki sposób następowały. Na pewno, o czym świadczą pewne głosy z tamtego okresu, jak również obecna dyskusja, chociażby w prasie, nie było zgody co do tego, jak służba cywilna ma funkcjonować. W stosunku do nowego projektu pojawiły się zarzuty, że ta ustawa zlikwiduje pewien dorobek ustawy obowiązującej poprzednio, polegający chociażby na tym, że istnieje już pewna grupa urzędników służby cywilnej funkcjonująca w systemie administracji rządowej. Myślę, że to są przypuszczenia nieupoważnione z racji tego, że nowa ustawa, chociażby w art. 121, 124 i 128, daje gwarancje tym, którzy uzyskali mianowania pod rządami poprzedniej ustawy.

    Jeżeli mówimy o ustawie o służbie cywilnej, to przede wszystkim trzeba myśleć o niej w kategoriach służby. Pozwolę sobie zacytować króciutki fragment pracy opisującej administrację Republiki Francuskiej, w której zapisano takie zdanie: ˝Francuska służba cywilna opiera się też na zasadzie kariery, która oznacza, że funkcjonariusz z chwilą wstąpienia do niej powinien powziąć decyzję poświęcenia całego swego czynnego życia służbie państwu˝. Myślę, że określenie ˝służba˝ jest tutaj kluczem. Dlaczego? Trzeba spojrzeć na to w ten sposób. To właśnie urzędnicy mają pełny dostęp do dokumentów, do informacji, do profesjonalnych analiz. Tak naprawdę oni mogą wskazywać, czy pewne zadania państwa są rzeczywiście realizowane w interesie publicznym. I tak naprawdę z tego wynika, że to służba cywilna jest strażnikiem tego interesu publicznego.

    Jak się okazuje, opinia publiczna w Polsce ma zupełnie inne zdanie. Badania CBOS z 1997 r. pokazują, że 55% obywateli uważa, iż urzędnicy czerpią korzyści z tego, że zajmują określone stanowiska, 78% obywateli uważa, że w naszej służbie urzędniczej kwitnie nepotyzm, a 69% obywateli uważa, że urzędnicy biorą łapówki.

    Nie wchodząc w to, czy te poglądy obywateli Rzeczypospolitej są uzasadnione, fakt, że one są, świadczy o tym, że jest niedobrze. W 1921 r. ukazała się praca o uzdrowieniu administracji w Polsce, przypomnę, że był to sam początek tworzenia zrębów niepodległego państwa polskiego - gdzie zapisano coś takiego: Interes moralny urzędnika Polaka nie potrzebuje wyższych aspiracji jak dobro własnej ojczyzny i na ten temat dyskusja jest niedopuszczalna, gdyż na ogół patriotyczność urzędników nie może być kwestionowana. Ale jeśli w pojęciu dobra ojczyzny mieści się dobrobyt wszystkich obywateli, to mieści się zarazem i dobrobyt pracownika państwowego.

    Jak gdyby na tym tle należy chyba myśleć o kodeksie etyki zawodowej, o zasadach, które zapisano w ustawie o państwowej służbie cywilnej z 1922 r., gdzie m.in. znalazł się taki artykuł, który mówił, iż urzędnik powinien być karny w sensie służbowym czy powinien szanować swoich przełożonych, być uprzejmym dla podwładnych i dla interesantów. Myślę, że to jest ważne.

    Jeżeli mówimy o służbie cywilnej, warto może także przyjrzeć się społecznej nauce Kościoła katolickiego, która mówi o służbie publicznej generalnie.

    W tej sytuacji żałować może należy, że projektodawca nie zdecydował się, aby funkcjonujący i w dotychczasowej ustawie, i w nowej propozycji prywatnoprawny stosunek pracy zastąpić publicznoprawnym stosunkiem służbowym. Takie rozwiązania są m.in. we Francji i w Niemczech. Myślę, że mogłoby to być z korzyścią dla służby cywilnej.

    Rząd, wnioskując wprowadzenie nowej ustawy, pisze w projekcie o korpusie służby cywilnej, proponując nowe mechanizmy tworzenia tego korpusu. Poszerza go również o pracowników na stanowiskach urzędniczych, proponuje różne drogi dochodzenia nawet do najwyższych stanowisk w tej służbie; zmniejsza oczywiście liczbę kategorii, ale równocześnie w każdej z tych kategorii proponuje stopnie służbowe, dając pewne mechanizmy elastycznego i łagodnego awansowania. Można powiedzieć, że w nowym systemie te najwyższe kategorie urzędnicze, urzędnicy kategorii A i B, stają się nie górną warstwą służby cywilnej, ale pewnym rdzeniem, wokół którego służba cywilna jest budowana. Myślę, że to jest tutaj bardzo ważne.

    Ważne jest, że w tej ustawie za istotną drogę wchodzenia do korpusu służby cywilnej została uznana Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Myślę, że to tutaj jest istotne.

    Nowa ustawa precyzuje może w sposób bardziej dokładny urzędy objęte korpusem służby cywilnej, wymieniając je i jak gdyby dając w tym momencie ich bardzo precyzyjny, szczegółowy wykaz.

    W dyskusji prasowej nad tym projektem pojawił się zarzut, że zmniejszono liczbę warunków, jak gdyby obniżając w ten sposób poziom przyszłych członków korpusu służby cywilnej. Wydaje się, że to nie jest do końca prawdą, ponieważ pewne warunki, na przykład warunki konkursu czy postępowania kwalifikacyjnego, mogą zostać przeniesione do rozporządzeń, co powoduje, że reakcja na potrzeby służby cywilnej może być szybsza i bardziej dopasowana do rzeczywistych potrzeb.

    Poza tym myślę, że art. 69, 70 czy 58 projektowanej ustawy pozwalają osiągać pewne kwalifikacje, będąc wewnątrz korpusu służby cywilnej (możliwość taką dają chociażby obowiązkowe szkolenia). Pozwalają także na rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem, który uzyskuje dwukrotnie negatywną ocenę. A więc takie możliwości są.

    Chociażby przykład brytyjskiej służby cywilnej z okresu rządów pani Margaret Thatcher. Rząd pani Margaret Thatcher nie wprowadzał zmian prawnych w konstrukcji brytyjskiej służby cywilnej, natomiast pewna praktyka promowania i naboru do tej służby spowodowała, że jej poziom jak gdyby się podnosił.

    Biuro Studiów i Ekspertyz w uwagach prawnych do projektu ustawy zawarło zdanie, iż propozycja, według której powstawanie pełnego korpusu służby cywilnej, a zwłaszcza koncepcja objęcia wszystkich urzędników administracji rządowej ustawą o służbie cywilnej wydaje się rozwiązaniem słusznym. Wydaje mi się, że z tym się trzeba zgodzić. Myślę, że najważniejszy problem, jeśli chodzi o konstrukcję służby cywilnej, dotyczy neutralności politycznej służby cywilnej, a nie jej apolityczności. Sądzę, że jest to istota tego, co zresztą już tu składając sprawozdanie szef służby cywilnej zarysował, aby służba cywilna nie stawała się instrumentem w rękach aktualnie rządzących. To jest ważne. Oczywiście jest tak, że najwyżsi urzędnicy służby cywilnej, dyrektorzy generalni urzędów czy szef służby cywilnej stają się swoistym buforem. Z jednej strony mają aktualną władzę polityczną, z drugiej mają obywateli i korpus służby cywilnej. We wszystkich krajach to funkcjonuje w ten sposób, że taki bufor musi istnieć. Oczywiście ktoś może się z tym nie zgadzać. Moim zdaniem jest to, przy odpowiedniej konstrukcji ustawy, gwarancja tej neutralności.

    Można zwrócić uwagę na 5 elementów, które tworzą pewien mechanizm neutralizowania politycznego korpusu służby cywilnej. Po pierwsze wprowadzona kadencyjność szefa służby cywilnej. Padnie zarzut, że oczywiście, teraz zostaje powołany, jest to szef służby cywilnej z obecnego układu rządzącego, a kadencja jest pięcioletnia, w związku z czym to się przesunie, zmieni, nie będzie już zgodne z kadencją parlamentu i kolejnymi rządami. Poza tym zwracam uwagę na fakt, że szef służby cywilnej, podległy prezesowi Rady Ministrów, ma obok siebie pewien organ, który go kontroluje, nadzoruje, co prawda niebezpośrednio, bo poprzez prezesa Rady Ministrów, to znaczy Radę Służby Cywilnej.

    Wydaje mi się, że kluczem do wszystkiego jest wprowadzony system konkursów na stanowiska urzędnicze, co określa art. 39 i następne. Zwracam na to uwagę. O systemie naboru już mówiłem. System limitowania i rankingu po postępowaniu kwalifikacyjnym również tworzy pewien mechanizm, który w przyszłości czy w trakcie procesu naboru gwarantuje tę neutralność. Już nie mówię tutaj o obowiązkach, zakazach, o których pan minister Pastwa już mówił. Przy tej okazji chciałbym postawić tezę, która jest oczywiście tezą do dyskusji: czy rzeczywiście w służbie cywilnej, biorąc pod uwagę tę propozycję mówiącą o stosunku służby, powinny funkcjonować związki zawodowe? Czy nie lepiej byłoby, gdyby tam istniała izba zawodowa, samorząd zawodowy pracowników służby cywilnej? To oczywiście jest teza, być może nawet nie do dyskusji, nie do rozwiązywania jej przy okazji tej ustawy.

    Niepokojący w tym kontekście jest zapis art. 49 ust. 2, który pozwala dokonać przeniesienia urzędnika ze względu na ważny interes służby cywilnej przez prezesa Rady Ministrów nie tylko na wniosek szefa służby cywilnej, ale również na wniosek ministra. To jest pewna luka, pewien wyłom, który może być w pewnych sytuacjach niebezpieczny.

    Na koniec posłużę się znowu cytatem, tym razem Romana Rybarskiego, jednego z wybitniejszych działaczy ruchu narodowego, który w 1926 r., nie odnosząc się może bezpośrednio do służby cywilnej, ale do służby państwu w ogóle, napisał takie słowa: Trzeba się liczyć z faktem, że autorytet obecnych władz i dzisiejszych politycznych instytucji stoi bardzo nisko. Nie budzą one entuzjazmu ani nawet przywiązania. Władza nie ma u nas powagi, sprawujący ją nie cieszą się należytym poważaniem, a tymczasem jest bardzo silna tęsknota za władzą, która często jest tylko wyrazem tęsknoty za prawem i ładem. Od siebie dodałbym: za ładem narodowym, obejmującym ład gospodarczy, moralny, wychowawczy, ustrojowy, a w tym wypadku ład służby publicznej.

    Występując w imieniu Akcji Wyborczej Solidarność, wnoszę o przekazanie projektu ustawy o służbie cywilnej do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Dziękuję. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia