3 kadencja, 65 posiedzenie, 2 dzień (02.12.1999)

14 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o referendum lokalnym (druk nr 1361).

Poseł Andrzej Brachmański:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Każde dziecko w polskiej szkole, przynajmniej tej przed reformą, naukę o funkcjonowaniu demokracji rozpoczynało od wiedzy o demokracji ateńskiej. Uczyło się o agorze, kamykach, wpływie obywateli na funkcjonowanie republiki, słowem o demokracji bezpośredniej. Ale z dalszej nauki historii można wysnuć wniosek, że demokracja bezpośrednia to takie fanaberie Ateńczyków. Co najwyżej studenci prawa i politologii uczyli się jeszcze o systemie referendalnym w Szwajcarii. Ale wiadomo, Szwajcaria to kraj tak odmienny od reszty świata, że nawet krowy są tam fioletowe, więc przykładu z niej brać nie należy.

    Przez długie lata instytucje demokracji bezpośredniej nie były w Polsce wykorzystywane. Dotyczy to zarówno okresu przedwojennego, jak i powojennego. Niechlubnym wyjątkiem było tu sfałszowane referendum w 1946 r. Odpowiednie regulacje stworzono dopiero nie w roku 1991, jak wielu z moich przedmówców mówiło, ale w roku 1987, i stały się one podstawą przeprowadzonego w kilka miesięcy później referendum ogólnokrajowego. Od tamtego czasu, a więc już od ponad 12 lat, instytucja referendum została na trwale wpisana w przepisy ustawy najwyższej jako forma bezpośredniego sprawowania władzy przez suwerena, jakim jest naród. Dość przypomnieć, że obecna konstytucja została przez Polaków zatwierdzona właśnie w ten sposób. I właśnie art. 4 ustawy zasadniczej w ust. 2 wyraźnie stwierdza, że ˝Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio˝. Zapis ten wskazuje, że wprawdzie modelowym systemem sprawowania władzy jest forma demokracji pośredniej, natomiast w wyjątkowych wypadkach władza może być sprawowana bezpośrednio, właśnie w drodze referendum.

    Panie Marszałku! Panie Posłanki i Panowie Posłowie! W 1990 r. ustawodawca, powołując do życia nową formę organizacji państwa, jaką stał się samorząd terytorialny, stwierdził, iż niektóre ważne dla lokalnej społeczności sprawy mogą być rozstrzygane w referendum lokalnym. Uzupełniając tę dyspozycję, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 11 października 1991 r. uchwalił ustawę o referendum gminnym. Dziś rozpatrujemy rządowy projekt ustawy mającej zastąpić tamtą i rozszerzyć możliwość przeprowadzania referendum w nowo powołanych jednostkach samorządu terytorialnego - w powiatach i województwach. Rozważmy więc najpierw parę kwestii ogólnych.

    W myśl projektu referendum lokalne przybiera dwie formy: referendum obligatoryjnego w dwóch sprawach: a) w sprawach samoopodatkowania się mieszkańców oraz b) w sprawie odwołania rady gminy, powiatu i sejmiku wojewódzkiego przed upływem kadencji, a także referendum fakultatywnego, które może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla lokalnej społeczności. Znawcy przedmiotu, jak np. Mariusz Jabłoński w swej znakomitej analizie referendum lokalnego zamieszczonej onegdaj na łamach ˝Praw Człowieka˝, wyraźnie stwierdzają, że na bazie ustawy o referendum gminnym (a i, prawdopodobnie, na bazie tej ustawy) możliwe jest zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie referendum w każdej sprawie - od wielkiej do małej. Można nawet powiedzieć, że w skrajnym przypadku może to być referendum w sprawie koloru guzików burmistrza. Dziś rozpatrywany projekt w tej materii nie wnosi żadnych zmian. Gdyby jednak przyjąć rozumowanie, że referendum można zgłosić w każdej sprawie, to oczywiście rodzi się niebezpieczeństwo permanentnego referendowania. Dlatego też ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia. Jednym z nich jest wymóg zebrania przez inicjatora podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum co najmniej 1/10 mieszkańców gminy, drugim uznanie ważności jego wyników tylko w przypadku wzięcia w nim udziału co najmniej 30% uprawnionych (do tej sprawy pozwolę sobie jeszcze powrócić). Najbardziej jednak istotną cechą referendum lokalnego jest to, iż rozstrzygnięcia w nim podjęte mogą być podstawą odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada gminy, powiatu i sejmik województwa. Jak wykazuje dotychczasowa praktyka, o czym mówił właśnie pan poseł Wrona, referenda gminne były najczęściej inicjowane i przeprowadzane - choć trzeba przyznać, że raczej z miernym skutkiem - właśnie w tych sprawach.

    Wysoki Sejmie! Pozwolę sobie teraz przejść do omówienia przedstawionego nam projektu z druku nr 1361. Generalnie zakłada on rozszerzenie możliwości przeprowadzenia referendum nie tylko w gminie, ale i w powiecie i województwie. Klub Sojuszu Lewicy Demokratycznej, w imieniu którego mam zaszczyt przemawiać, generalnie opowiada się za takim rozwiązaniem. Przedstawiony jednak przez Radę Ministrów projekt wzbudza nasze wątpliwości pod wieloma względami. Zacznijmy od uzasadnienia. Inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów powinna odpowiadać wymogom ustalonym w regulaminie Sejmu. Tymczasem uzasadnienie dołączone do projektu ustawy nie spełnia owych wymogów, w szczególności art. 31 ust. 2 pkt. 3 regulaminu Sejmu, a więc nie omawia różnic między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym. Nie spełnia również wymogów art. 31 ust. 2 pkt 4 (obowiązku przedstawiania skutków społecznych, gospodarczych i finansowych), ust. 2 pkt 5 (wskazania źródeł finansowania) i ust. 3 (przedstawienia wyników konsultacji). Uzasadnienie dołączone do projektu omawia jedynie ogólny stan prawny i wymogi Konstytucji RP z 1997 r., dotyczące uregulowania w akcie rangi ustawowej zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego. Ostatni akapit uzasadnienia, tak jak go odczytujemy, w mniemaniu wnioskodawcy ma wskazywać źródła finansowania wprowadzenia w życie projektu w przypadku jego uchwalenia. Niestety, z tekstu uzasadnienia można się co najwyżej dowiedzieć, że koszty wprowadzenia w życie ustawy ˝są częścią kosztów wejścia w życie konstytucji i powołanych ustaw˝. W naszym mniemaniu nie jest to wskazanie źródeł finansowania ustawy, której projekt przekazywany jest do pierwszego czytania w końcu bieżącego roku, a wejście w życie - w przypadku uchwalenia - nastąpi najwcześniej w roku 2000. Nawet gdyby założyć poprawność rozumowania Rady Ministrów, to w tak ogólnikowy sposób nie można wskazywać źródeł finansowania kosztów wprowadzenia w życie ustawy z budżetu państwa. Można wprawdzie przyjąć, że w przypadku referendum gminnego koszty ponoszone przez gminy nie ulegają istotnym zmianom w stosunku do stanu obecnego, pojawia się jednak problem finansowania referendum powiatowego i wojewódzkiego. Zgodnie z regulaminem Sejmu w uzasadnieniu powinna być przedstawiona przynajmniej ogólna wycena tych kosztów.

    Brak jest w uzasadnieniu syntetycznego przedstawienia treści projektowanej ustawy, a w szczególności różnic merytorycznych między obecną regulacją prawną dotyczącą referendum gminnego a nową regulacją. Brak także - i na to zwracam uwagę - jednoznacznego stwierdzenia, że takich różnic nie ma. Nie ma też wzmianki o przeprowadzonych konsultacjach z organizacjami samorządu terytorialnego, choć taki wymóg wynika z odrębnych przepisów. Tym bardziej że zasięganie opinii, przynajmniej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, było do tej pory przy tego typu ustawach działaniem rutynowym.

    Wziąwszy pod uwagę to, co przed chwilą powiedziałem, chciałbym wyrazić zdziwienie, że marszałek Sejmu nie skorzystał z art. 31 ust. 5 regulaminu Sejmu i z powodu mankamentów uzasadnienia nie zwrócił projektu wnioskodawcy, w tym przypadku Radzie Ministrów. Tyle co do uzasadnienia.

    Teraz kilka uwag generalnych co do projektu z tego druku. Po pierwsze, sądzimy, że przyjęte w projekcie założenie, iż jednakowe (takie same) przepisy regulują przeprowadzenie referendum gminnego, powiatowego i wojewódzkiego nie jest najlepszym pomysłem. Panie i panowie posłowie sami doskonale wiecie, że te jednostki czymś się jednak różnią, a projekt zdaje się tego nie dostrzegać. Naszym zdaniem istnieje np. potrzeba stworzenia wnioskodawcom referendum wojewódzkiego możliwości przeprowadzenia kampanii referendalnej w radiu i telewizji. Projekt tego nie przewiduje. Nie wiadomo, dlaczego Rada Ministrów założyła, że referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców może być przeprowadzone tylko na terenie gminy. A dlaczego nie założyć, że wspólnota powiatowa chciałaby się opodatkować na rzecz powiatowego szpitala, a wojewódzka - na rzecz poprawy dróg wojewódzkich? W projekcie brakuje przepisów dotyczących zasad agitacji wyborczej. Jakie formy są dopuszczalne? Czy wolno np. prowadzić agitację w dniu referendum? Bardzo enigmatyczne są też przepisy dotyczące finansowania. Naszym zdaniem inicjator referendum powinien ponosić przynajmniej część jego kosztów. Pozostaje pytanie: Jak dużą?

    Przejdźmy teraz do omówienia poszczególnych artykułów. Otóż w myśl art. 5 projekt wprowadza - chyba w sposób nie zamierzony - możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania rady w drodze inicjatywy samej rady. Rząd chyba nie zauważył, że w 1995 r. wprowadzono przepisy wykluczające taką możliwość w odniesieniu do rady gminy. Czym więc kierowała się Rada Ministrów, panie ministrze, wprowadzając taki zapis? Moim zdaniem jest to bezsensowne. Skoro bowiem większość rady chce przeprowadzenia referendum w sprawie swojego odwołania, to czyż nie prościej i taniej jest po prostu złożyć mandat Art. 6 ust. 2 dotyczący samoopodatkowania się mieszkańców jest umieszczony, naszym zdaniem, w zupełnie złym miejscu. Czym kierował się projektodawca, proponując, by w referendum mieszkańcy odpowiadali maksymalnie na 5 pytań? A czemu nie na 3 pytania albo na 7 pytań? To, naszym zdaniem, powinna być kompetencja rady, która podejmuje odpowiednią uchwałę. Rozważenia w odniesieniu do referendum gminnego wymaga też zapis art. 9. Skoro w innym miejscu zaleca się poinformowanie mieszkańców przez obwieszczenie o przeprowadzeniu referendum - przez obowiązek wywieszenia obwieszczeń o referendum - to wydaje się, że czekanie na opublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niepotrzebnym zwlekaniem, zważywszy na fakt, że cykl drukowania dzienników wojewódzkich jest różny, czasami wielomiesięczny, i zważywszy na to, że tak naprawę - nie wiem - promil mieszkańców gminy czyta wojewódzkie dzienniki urzędowe; chyba że zakreśli się termin, w którym taki dziennik musi się ukazać. Dużo pracy, naszym zdaniem, wymaga też cały rozdział 3 poświęcony przepisom ogólnym dotyczącym referendum przeprowadzanego na wniosek mieszkańców. Po pierwsze, dogłębnego rozważenia wymaga liczba obywateli, którym przysługuje prawo wystąpienia z inicjatywą. 15 obywateli wydaje się liczbą zbyt małą, zwłaszcza w odniesieniu do powiatu i województwa. Oddzielną sprawą jest prawo partii politycznych do inicjowania referendum. SLD opowiada się za tym, by prawo takie posiadały tylko te partie, które mają swoich reprezentantów w radzie, inaczej mówiąc, które już pokazały, że mają jakieś poparcie lokalnej społeczności. Ilu reprezentantów w radzie powinna mieć partia, która ma takie prawo - jednego, dwóch, trzech? Jest to kwestia do dyskusji. Natomiast jesteśmy przeciwni zapisowi o prawie dobrowolnego zrzeszenia do takiej inicjatywy. Prawo polskie dopuszcza bowiem możliwość zrzeszania się obywateli w partiach politycznych, ale także w stowarzyszeniach, w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz ruchach obywatelskich. Mamy poważne wątpliwości, czy zasadne jest przyznawanie prawa inicjatywy referendalnej związkom zawodowym, ponieważ to najnormalniej w świecie upolitycznia te związki. Podobne zastrzeżenia można sformułować np. w stosunku do organizacji pracodawców. Z kolei ustawa nie mówi, jakie muszą być podstawy wystąpienia z inicjatywą przez partie lub zrzeszenia. Wniosek podpisany przez przewodniczącego, uchwała zarządu partii czy uchwała lokalnej rady partii, czy może zjazdu partii? Kto w imieniu partii ma prawo wystąpić z inicjatywą? To powinno być uregulowane. Zupełnym kuriozum jest dla mnie art. 11 ust. 2, z którego wynika, że inicjatorem referendum może być pojedynczy obywatel. Ale w art. 10 - wyżej - mówi się, że inicjatywę może mieć tylko 15 obywateli. Wprawdzie pan minister mówił o tym, ale chciałbym zwrócić uwagę, że ten zapis jest niespójny. Prawdopodobnie było tak, że najpierw w art. 10 było zapisane prawo pojedynczego obywatela, potem stwierdzono, że jednak musi być to co najmniej grupa obywateli, ale ktoś zapomniał w art. 11 ust. 2 usunąć to prawo pojedynczego obywatela. Uważamy, że jest to artykuł do natychmiastowego usunięcia. W art. 15 jest mowa o dowodach, które można przedkładać komisji sprawdzającej, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy. Nie bardzo wiadomo, o jakich dowodach jest w tym przypadku mowa. W art. 16 jest mowa o tym, że rada podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum. A co będzie, jeśli rada zaniecha tego obowiązku? Z kolei art. 16 jest sprzeczny z art. 17. Z tego pierwszego wynika bowiem, że rada jest zobowiązana podjąć uchwałę o referendum, jeśli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy, natomiast art. 17 mówi, że rada może ten wniosek odrzucić. Inaczej mówiąc, może być taka sytuacja, że mieszkańcy zbiorą wymaganą liczbę podpisów, będzie wszystko zgodnie z prawem, a rada powie, że ona się na to nie zgadza i wniosek odrzuca. To trzeba uregulować - tak albo siak. Uważamy, że w tym momencie art. 17 po prostu daje radzie zbyt duże kompetencje. Osobnego przemyślenia wymaga natomiast kwestia progu ważności referendum, o czym wspomniał pan poseł Wrona. Tutaj opowiadamy się za dwoma progami: innym, wyższym dla referendum w sprawie odwołania rady - naszym zdaniem mogłoby to być np. 25%, o tym mówił pan poseł Wrona, 30% dzisiaj jest de facto progiem blokującym. I progiem drugim, niższym - być może 20% lub 15% - dla innych spraw. Uważamy, że jest możliwe zróżnicowanie tych progów. Art. 35 nie rozważa sytuacji nieważności głosu, gdy jest więcej niż jedno pytanie, a biorący udział w referendum odpowiedział tylko na część pytań. Czy głos jest ważny wtedy, czy nieważny? Art. 38 nie odpowiada na pytanie, jaki ma być obieg dokumentów w razie referendum powiatowego i wojewódzkiego. Jest tylko powiedziane, co staje się z dokumentami na terenie gminy. A co z dokumentami na terenie powiatu, na terenie województwa? Wydaje się, że np. dokumenty z głosowania w przypadku powiatu powinien deponować starosta, a nie wójt lub burmistrz.

    Art. 41 mówi o obowiązku terytorialnej komisji wywieszania wyników w siedzibie komisji. A co z takim obowiązkiem w stosunku do obwodowych komisji wyborczych? W ordynacjach wyborczych do Sejmu, Senatu, do rady gminy jest obowiązek wywieszania wyników w obwodowych komisjach wyborczych, tutaj tego nie ma.

    Wracając jeszcze do wcześniej poruszonego przeze mnie wątku, art. 45 - całość kosztów referendum przerzuca się na jednostkę samorządu terytorialnego. A dlaczego choćby minimalnej części kosztów nie mieli ponieść inicjatorzy? Choćby tylko po to, by dobrze przemyśleli sprawę przed wystąpieniem z inicjatywą.

    Zupełnie jest dla nas niezrozumiałe, dlaczego rząd chce wyłączyć z art. 46 zasadę jawności finansowania kampanii referendalnej przez wykluczenie możliwości odpowiedniego stosowania art. 84 ordynacji wyborczej do samorządu.

    Na koniec, na tle licznych doświadczeń mijającego roku, pozwolę sobie zwrócić uwagę na kilka spraw. Proponujemy, żeby rozważyć możliwość rozpisania przez marszałka sejmiku referendum gminnego lub powiatowego w sprawie zmian granic jednostki samorządowej lub jej przynależności administracyjnej, jeśli wśród społeczności lokalnej występuje znaczne zróżnicowanie poglądów. A mieliśmy, chciałbym tu tylko przypomnieć, w tym roku dwa takie referenda. Społeczności lokalne przeprowadziły je, po czym im powiedziano, że właściwie to nie były referenda, ale ot taka sobie konsultacja niezobowiązująca nikogo do niczego. Mam na myśli referendum w Sławkowie, w bliskiej mi bardzo gminie Rakoniewice. Jeżeli społeczności lokalne przeprowadzają referendum, to powinny z tego wynikać określone skutki prawne i dlatego uważamy, że marszałek sejmiku mógłby w gminie czy powiecie takie referenda zarządzać.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Z tego, co powiedziałem, wynika jasno, że przedstawiony projekt spotyka się ze znaczną krytyką wśród posłów Sojuszu Lewicy Demokratycznej ze względu na jego jakość legislacyjną. Gdyby oceniać go tylko przez pryzmat techniki legislacyjnej, należałoby postulować jego odrzucenie już w pierwszym czytaniu. Biorąc jednak pod uwagę rangę zagadnienia i istniejącą lukę prawną, a nade wszystko to, że Sojusz Lewicy Demokratycznej zawsze opowiadał się za jak najszerszym udziałem obywateli w sprawach publicznych, klub SLD wnioskuje o przekazanie projektu do komisji samorządu terytorialnego i Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych z pełną świadomością, że komisje będą musiały projekt opracowywać w znacznej części od nowa. Dziękuję.

Przebieg posiedzenia