2 kadencja, 63 posiedzenie, 1 dzień (25.10.1995)

10 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o zmianie ustaw o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym i ustawy Prawo o adwokaturze (druk nr 1243).

Poseł Andrzej Gaberle:

    Pani Marszałek! Wysoki Sejmie! Aby jasno przedstawić moje stanowisko, muszę zacząć od pewnej uwagi. Otóż wyróżnia się dwa przeciwstawne modele prokuratury: leninowski, gdy prokuratura w strukturze organów władzy państwowej tworzy odrębny pion, organizacyjnie nie związany z sądownictwem, oraz francuski czy też monteskiuszowski, polegający na włączeniu prokuratury do organów sądowych, i to tak dalece, że prokuratury działają przy sądach określonego poziomu, tj. okręgowych, apelacyjnych itp. Za tą różnicą strukturalną idą różnice wewnątrzustrojowe. Model leninowski to prokuratura scentralizowana, hierarchicznie podporządkowana, kierowana jednoosobowo, co prowadzi do uzależnienia wszystkich prokuratorów od organu stojącego na jej czele, model francuski zaś daje prokuratorom niezależność w zakresie ich działalności procesowej, to jest prokuratura w znacznym stopniu zdecentralizowana, nie kierowana odgórnie. Te różnice są oczywiście pochodną funkcji, jaką ma pełnić prokuratura. W pierwszym wypadku jest to struktura pozostająca w dyspozycji organów władzy wykonawczej i powołana do pilnowania jej interesów, między innymi, a może nawet i przede wszystkim, politycznych, w drugim - organ powołany do reprezentowania państwa w procesach sądowych, ale bezstronny i apolityczny. Oczywiście model leninowski wpisany jest w szerszy model państwa totalitarnego, model francuski wyrasta z ducha trójpodziału władz.

    Prokuratura w Polsce jest hybrydą; mimo zmian wprowadzonych ustawą z roku 1990 nosi wyraźne ślady swojej niedawnej przeszłości, tj. modelu leninowskiego. Nic zatem dziwnego, że w prokuraturze podnoszą się liczne głosy osób domagających się zwiększenia zakresu niezależności prokuratorów i uwolnienia prokuratur spod bezpośredniego wpływu centrali, słowem, odchodzenia od resztek modelu leninowskiego. Należy zdecydowanie poprzeć te dążenia i odpowiedzieć na pytanie, w jakim kierunku zmierzają proponowane zmiany ustawy o prokuraturze czy też noweli do ustawy o prokuraturze.

    Zmianą podstawową jest utworzenie Prokuratury Krajowej (z uzasadnienia) na bazie Departamentu Prokuratury Ministerstwa Sprawiedliwości. Utworzeniu tej nowej struktury nie towarzyszy jednak przekazanie jej jakiegoś szerszego zakresu kompetencji. Prokuratorzy Prokuratury Krajowej wykonywaliby te same czynności, co obecnie prokuratorzy Departamentu Prokuratury. Początkowo wydaje się to zagadką: po co powoływać twór, który ma robić dokładnie to samo co poprzedni, tylko inaczej się nazywać? Byłoby to nieracjonalne, ale dokładniejsza lektura projektu może zweryfikować to wrażenie.

    Po pierwsze, mimo to, że Prokuratura Krajowa ma zostać w Ministerstwie Sprawiedliwości, jej utworzenie oznacza przekształcenie Departamentu Prokuratury, który nie jest jednostką prokuratury, w jedną z jednostek prokuratury. Departament Prokuratury zostaje zatem przekształcony w twór podobny do dawnej Prokuratury Generalnej, a łączność z sądownictwem zaczyna się zasadzać na czymś w rodzaju unii personalnej. Minister sprawiedliwości jest zarazem prokuratorem generalnym. Wystarczy jednak dokonać rozłączenia tych funkcji, aby prokuratura stała się odrębnym pionem nie związanym z sądownictwem.

    Po wtóre, zmiana ta pozwala na zasadniczą zmianę rady prokuratorów, dotąd składającej się z wybieranych przedstawicieli prokuratur apelacyjnych. Na 20 członków tej rady aż 7 miałoby wywodzić się z centralnych organów prokuratury, a dalszych 3 byłoby wprost wyznaczanych przez prokuratora generalnego. Oznacza to, że rada traci dotychczasowy charakter przedstawiciela prokuratur niższego szczebla, a zamiast zwiększenia niezależności niższych ogniw prokuratury wprowadza się pod parawanem organu doradczego możliwość ograniczania tej niezależności - możliwość ogromnego wpływu ze strony prokuratora generalnego na ten organ doradczy.

    Po trzecie, projekt proponuje przyznanie prokuratorowi generalnemu prawa występowania do Sądu Najwyższego z tzw. pytaniami prawnymi. Jeżeli zważyć, że takie uprawnienie ma minister sprawiedliwości, to po co ma być ono przyznawane jego ˝drugiemu wcieleniu˝, to jest prokuratorowi generalnemu? Przecież minister sprawiedliwości może delegować jako swego przedstawiciela także prokuratora, który wtedy nie występuje przed Sądem Najwyższym jako prokurator, ale jako przedstawiciel ministra. Proponowane rozwiązanie to dalszy krok w kierunku możliwości odłączania prokuratury od sądownictwa.

    Idźmy dalej. Projekt powtarza postanowienie obecnie obowiązującej ustawy, że prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, a obowiązany jest wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego. Uprawnienia te ulegają ograniczeniom wskazanym w dalszych przepisach, przy czym projekt wprowadza tu istotne zmiany. W ust. 3 i 5 (nowych ustępach art. 8) wprowadzono pojęcie prokuratora bezpośrednio przełożonego, którego dotąd w ustawie nie było. Ponieważ przepis zobowiązujący do wykonywania poleceń przełożonego nie specyfikuje tej sprawy i używa się określenia ˝przełożony˝ w sensie ogólnym, wynika stąd, że prokurator jest zobowiązany wykonywać polecenia i zarządzenia każdego prokuratora nadrzędnego, inaczej mówiąc, jest to zaakcentowanie hierarchicznego podporządkowania wszystkich prokuratorów i centralizmu prokuratury, a więc zasad stanowiących filary leninowskiego modelu tej instytucji. Wprawdzie w nowej wersji ust. 5 w art. 8 zastrzega się, że polecenia dotyczące zakończenia postępowania przygotowawczego oraz postępowania przed sądem może wydawać tylko prokurator bezpośrednio przełożony, ale jest to ograniczenie pozorne.

    Po pierwsze, nad prokuratorem bezpośrednio przełożonym znajduje się inny prokurator bezpośrednio przełożony. Tak więc metodą ˝drabinki˝ można przekazać każde polecenie, dokładnie każde.

    Po wtóre, zakaz wydawania poleceń jest ograniczony do określonych czynności procesowych, a więc prokurator bezpośrednio przełożony może wydać polecenie przekazania sprawy innemu prokuratorowi - bo to wolno - a ten inny prokurator to może być taki, który z ochotą wykona nie polecenie, lecz delikatną sugestię odnośnie do sposobu zakończenia postępowania czy postępowania przed sądem. Gdzie tu miejsce na niezależność, doprawdy nie wiem.

    Wysoka Izbo! Czas nie pozwala mi na analizę wszystkich przepisów projektu, zatrzymam się więc tylko na jeszcze jednym. Proponowana zmiana treści art. 13 ust. 4 ustawy o prokuraturze pozwala prokuratorowi generalnemu na szersze określanie funkcji w prokuraturach, do pełnienia których powołują prokurator apelacyjny i prokurator wojewódzki. Wydawałoby się, że jest to ˝przekazywanie uprawnień w dół˝, gdyż powołać kierownika sekcji, szefa wydziału itd. mógłby prokurator będący ˝bliżej˝ danej prokuratury, a więc wojewódzki, a nie jak dotąd apelacyjny czy generalny. Problem w tym, że prokuratorem bezpośrednio przełożonym nie jest w tej sytuacji prokurator wojewódzki, lecz na przykład kierownik sekcji powołany przez prokuratora wojewódzkiego i przez niego odwoływany. To też dotyczy innych szczebli prokuratury.

    Wysoka Izbo! Przysłowie mówi, że kto płaci orkiestrze, ten zamawia muzykę. Jeżeli ktoś dobiera muzyków do orkiestry, to tym bardziej ma wpływ na to, co ona gra. Jakie otwiera to możliwości wywierania rzeczywistego wpływu na decyzje prokuratorów, przy pięknych deklaracjach na temat niezależności, chyba nie trzeba objaśniać.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Pora na konkluzje. Projekt ustawy jednoznacznie zmierza do przybliżenia prokuratury do modelu leninowskiego, do strukturalnego oddzielenia prokuratury od sądownictwa i ograniczenia zakresu swobody działania prokuratorów, co zresztą jest ze sobą ściśle związane. Procesowa niezależność prokuratora jest bowiem możliwa do osiągnięcia wyłącznie przy orientacji zgodnej z modelem francuskim czy też monteskiuszowskim.

    Jesteśmy zdecydowanymi zwolennikami procesowej samodzielności prokuratorów, lecz musimy zaoponować w związku z niebezpiecznym złudzeniem, że droga do tej niezależności prowadzi poprzez wyłączenie prokuratury i utworzenie z niej odrębnego pionu władzy państwowej. W ten model prokuratury wpisana jest immanentnie zależność i ścisłe podporządkowanie prokuratora.

    Z tych względów wnoszę o odrzucenie projektu w pierwszym czytaniu. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia