2 kadencja, 59 posiedzenie, 2 dzień (14.09.1995)
5 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o kontroli skarbowej i niektórych innych ustaw (druk nr 1175).
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Waldemar Manugiewicz:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Przede wszystkim chciałem podziękować za wszystkie opinie, jakie zostały wygłoszone w dzisiejszej debacie zarówno przez panią poseł, jak i panów posłów. Postaram się ustosunkować do najważniejszych, zgłoszonych dziś wniosków.
Może zacznę od wystąpienia pana posła Steca. Pierwsza uwaga pana posła Steca jest zresztą zbieżna z uwagą pana posła Pańtaka. Chodzi o propozycje zmiany w tej części art. 4, która dawała możliwość inspektorom kontroli skarbowej prowadzenia kontroli w izbach i urzędach skarbowych, czyli w organach podatkowych. Rząd proponuje odejście od tej zasady, a w zamian za to utworzenie w Ministerstwie Finansów inspekcji resortowej, której zadaniem byłaby kontrola wszystkich jednostek organizacyjnych podległych ministrowi finansów, a więc izb skarbowych, urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowej. Pytanie było dosyć istotne: Jakie względy merytoryczne zadecydowały o takiej, a nie innej propozycji rozwiązań? Chcę zauważyć, że cały aparat skarbowy jest dosyć często kontrolowany przez Najwyższą Izbę Kontroli. W związku z tym uznaliśmy, że powtórna kontrola dokonywana przez organy kontroli skarbowej jest niecelowa, ponieważ zrobi to skutecznie inna instytucja powołana do tego typu działania - Najwyższa Izba Kontroli. W zamian za to chcielibyśmy utworzyć w Ministerstwie Finansów - w ramach struktury Ministerstwa Finansów - inspekcję resortową, która prowadziłaby kompleksowe kontrole jednostek organizacyjnych podległych ministrowi finansów.
Kolejna uwaga, która została zgłoszona przez pana posła Steca, dotyczy regulacji w art. 6 ustawy o kontroli skarbowej w powiązaniu ze zmianą ustawy karnej skarbowej. Chodzi mianowicie o to, że dzisiejsza regulacja w ustawie o kontroli skarbowej daje możliwość inspektorom kontroli skarbowej prowadzenia spraw karnych skarbowych tylko i wyłącznie wtedy, gdy w wyniku prowadzonej kontroli zostaną ujawnione przestępstwa karne skarbowe. Proponujemy, żeby niezależnie od tego, czy ujawnienie faktu dokonania przestępstwa o charakterze karnym skarbowym wynika z prowadzonej kontroli czy też nie, inspektor kontroli skarbowej, który jest na mocy ustawy karnej skarbowej finansowym organem dochodzeniowym, mógł prowadzić sprawy karne skarbowe oraz sprawy o przestępstwa gospodarcze. Podam prosty przykład. Chcemy, żeby ta kontrola skutecznie działała. Właśnie to uprawnienie znakomicie się przydaje przy kontroli wszelkiego rodzaju targowisk, bazarów. Osoby, które tam handlują, często prowadzą działalność nie zarejestrowaną. Gdybyśmy chcieli wszczynać klasyczną procedurę kontrolną, następnie sięgnąć po sankcje z ustawy karnej skarbowej, to tych osób już by dawno nie było. Tu chodzi po prostu o szybkie i skuteczne działanie. Być może ten komentarz rozjaśni troszeczkę sprawę, o której mówiłem.
Kolejna uwaga pana posła dotyczyła dysproporcji między zapisem art. 10 a art. 11. Przypomnę, że art. 10 dotyczy kompetencji generalnego inspektora kontroli skarbowej, art. 11 zaś mówi o uprawnieniach dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Wynika to z samej logiki konstrukcji ustawy.
Art. 8 stanowi, kto jest naczelnym organem kontroli skarbowej. Jest nim minister finansów, organem pośrednim jest generalny inspektor kontroli skarbowej, najniższym organem jest inspektor kontroli skarbowej. W związku z tym formalnie generalny inspektor kontroli skarbowej sprawuje nadzór merytoryczny nad funkcjonowaniem inspektorów, czyli organów kontroli skarbowej najniższego podstawowego szczebla. Natomiast dyrektor urzędu kontroli skarbowej jest przełożonym inspektora i pracowników. Wydaje mi się, że nie ma dysproporcji między uprawnieniami tych dwóch osób.
Pan poseł podnosił również sprawę dotyczącą inwentaryzacji - kiedy ta inwentaryzacja może być sporządzona, w jakim zakresie itd. Przepisy dotyczące możliwości zarządzenia inwentaryzacji przez inspektora obowiązują od chwili wejścia w życie tejże ustawy, czyli od 7 lutego 1992 r., i ten przepis nigdy nie był nadużywany. Zresztą ustawa bezwzględnie zobowiązuje inspektorów kontroli skarbowej w wypadku zarządzenia inwentaryzacji do sporządzenia protokołu z tej inwentaryzacji, a inwentaryzja wtedy jest zarządzana, jeżeli ma być jednym z dowodów w postępowaniu kontrolnym, jakie jest prowadzone w danym podmiocie.
I jedna z ważniejszych kwestii, jaką podniósł pan poseł. Chodzi o propozycje zmiany trybu kończącego postępowanie kontrolne. Czy tym organem, który zgodnie z propozycją rządu wydawałby decyzje, ma być inspektor kontroli skarbowej czy dyrektor urzędu kontroli skarbowej. Chcę zwrócić uwagę, że w tej strukturze - jeszcze raz się odwołam do art. 8 - są wyraźnie wymienione organy kontroli skarbowej. Ustanowienie dyrektora urzędu kontroli skarbowej organem kontroli skarbowej powoduje istotną, a właściwie gruntowną zmianę ustawy. Trzy czwarte przepisów tej ustawy nie pasuje do tej konwencji. Pytanie podstawowe: czy jest to zasadna zmiana, czy też nie. Wiele argumentów przemawia za taką propozycją, równie wiele nie. Rozważaliśmy taką możliwość, żeby organem kontroli skarbowej, najniższego rzędu, ustanowić dyrektora urzędu kontroli skarbowej, ale uznaliśmy, że na tym etapie nie jest to właściwe rozwiązanie. Nie twierdzę, że to jest ostatnia nowelizacja ustawy. Chcemy w przyszłości dokonać gruntownej zmiany tejże ustawy i wydaje mi się, że wtedy będzie właściwy moment, żeby w sposób odmienny podejść do kwestii organów, które mają być organami kontroli skarbowej.
Kolejny zarzut dotyczył zmiany art. 36 ustawy o kontroli skarbowej, w którym jest m.in. mowa o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz uprawnieniach generalnego inspektora kontroli skarbowej do zarządzenia stosowania środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie informacji w sposób tajny i poufny. Są tam oczywiście wymienione sytuacje, kiedy za zgodą prokuratora generalnego można zarządzić tego typu wykorzystanie środków technicznych. Tam jest mowa o przestępstwach gospodarczych o dużej wartości, o przestępstwach skarbowych o dużej wartości (dokładnie cytując: o znacznej wartości). I pytanie pana posła: co to znaczy ˝znaczna wartość˝. Dokładnie to jest taka sama wartość, jaka jest określona w ustawach o Policji i UOP.
Dwie pozostałe uwagi, dotyczące dodatku skarbowego i funduszu operacyjnego. Nie chciałbym rozwijać tematu. Fundusz operacyjny jest martwym funduszem, ani złotówka nie została wypłacona od 1992 r. z tego funduszu. W projekcie noweli jest propozycja określenia ustawowego źródeł zasilania, tworzenia tego funduszu. I chcielibyśmy, żeby cały ten blok regulacji dotyczących czynności operacyjno-rozpoznawczych i funduszu operacyjnego wszedł w życie dopiero od 1 stycznia 1997 r.
Chciałbym również odnieść się do uwag, które była uprzejma zgłosić pani posłanka Lipowicz. Ta pani wypowiedź zabrzmiała bardzo groźnie. Przyjmuję, że można i w ten sposób odczytać projekt tej ustawy, tylko chcę zwrócić uwagę na dosyć istotną chyba kwestię. Mianowicie szereg przepisów, które pani była uprzejma wymienić, obowiązujących już od chwili wejścia w życie ustawy, i to, o czym pani była uprzejma powiedzieć, że kontrolowany, czyli podatnik, ma obowiązek na żądanie inspektora sporządzać fotokopie dokumentów, zapewnić środki łączności, udostępnić środki łączności, jest zawarte w obecnym art.17 ust. 1 pkt. 3, 5 i 6 ustawy o kontroli skarbowej. Natomiast w przedłożeniu rządowym z uwagi na to, że wprowadzono szereg zmian do tego artykułu, nastąpiło przeniesienie pewnych przepisów z innych artykułów i nadano - przepraszam, jeżeli pani posłanka pozwoli - nowe brzmienie temu przepisowi. I dlatego wydaje się, że to jest nowa propozycja. Natomiast to jest dokładnie tak, mam przed sobą ustawę, art. 17 ust. 1 pkt 3: ˝umożliwić inspektorowi sporządzanie kopii dokumentów określonych przez kontrolującego˝...
(Poseł Irena Lipowicz: Ja też mam ten dokument.)
Pkt 6: ˝udostępnić środki łączności, a w przypadku...˝
(Poseł Irena Lipowicz: Umożliwić sporządzanie, a tu jest: sporządzić kopię.)
Oczywiście, jeżeli ktoś chce zohydzić przepisy, to można posługiwać się takim skrajnym argumentem, że wszyscy nagminnie będą wykorzystywali to uprawnienie do tego, żeby oczywiście te koszty poniósł podatnik. Mogę zapewnić, że zarówno to uprawnienie, które zostało nadane znacznie wcześniej inspektorom kontroli skarbowej, jak i szereg innych uprawnień, nigdy nie były nadużywane. Przynajmniej do mnie nie dotarły żadne skargi, że ktoś z tych uprawnień korzysta w sposób niewłaściwy. Chcę zresztą zwrócić uwagę, że wszystkie koszty, jakie ewentualnie są ponoszone w związku z obowiązkiem sporządzania dokumentacji, udostępnienia środków łączności, są dla firmy kosztami uzyskania przychodu, a więc zmniejsza to również podstawę opodatkowania podatkiem dochodowym. To nie jest tak, że to są pieniądze, które podatnik płaci i nie odzyskuje tego w żadnej innej formie.
Bardzo delikatna jest inna sprawa, podnoszona przez panią posłankę - i nie tylko - w kontekście opinii pełnomocnika rządu do spraw integracji z Unią Europejską. W tejże opinii jest postawiony zarzut tego typu, że propozycja noweli art.19 ustawy o kontroli skarbowej stoi w sprzeczności z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. Art. 6 tejże konwencji dotyczy postępowania w sprawach cywilnych i w sprawach karnych przed sądami, natomiast ustawa o kontroli skarbowej dotyczy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 19 kontrolowany, czyli podatnik, może być zawiadomiony o przesłuchaniu biegłego, świadka bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Z kolei dzisiejszy art. 21 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej mówi, że z tych czynności jest obowiązek sporządzenia protokołu. Z tym protokołem zapoznaje się podatnik i jeżeli ma wątpliwości, to ma prawo zgłosić zastrzeżenia. Ponadto podatnik nie jest czynną stroną przy przesłuchaniu biegłego czy świadka - jego rola jest bierna, on jest po prostu obecny przy przesłuchaniu, natomiast nie ma prawa zadawania pytań. Podatnik dopiero może się odnieść do treści wypowiedzi osoby, która jest przesłuchiwana, w formie konkretnych zarzutów albo adnotacji sporządzonej do protokołu z tej czynności. A więc to są typowe postępowania administracyjne, natomiast art. 6 konwencji, zawierający kilka ustępów i podpunktów, nie dotyczy postępowania administracyjnego. Wydaje mi się, że w tej chwili nie byłoby celowe wyjaśnianie szczegółów, tego, co jest zawarte w tej konwencji i co wynika z noweli ustawy o kontroli skarbowej. Jeżeli Wysoka Izba zechce zaakceptować propozycje i przekazać projekt ustawy do prac w komisjach sejmowych, to według mnie ten aspekt sprawy będzie wymagał szczególnie dokładnego rozeznania.
Chcę jeszcze nawiązać do uwag pana posła Pańtaka. Jeżeli chodzi o art. 4, to już się odniosłem do tego. Natomiast została tu podniesiona bardzo ważna sprawa, mianowicie pan poseł Pańtak odczytał propozycje zmian w art. 24-26 noweli ustawy o kontroli skarbowej dotyczące próby ustalenia organu kontroli skarbowej jako organu podatkowego. Chcę wyraźnie powiedzieć o jednej sprawie - to, o czym mówił pan poseł Stec - projekt ustawy Ordynacja podatkowa określa, jakie jednostki są organami podatkowymi. Jako organy podatkowe są wymienione m.in. urzędy skarbowe i izby skarbowe. Nie są wymienione urzędy kontroli skarbowej bądź też inspektorzy kontroli izb skarbowych. Inspektorzy nie byli, nie są i nigdy w życiu nie będą organami podatkowymi. Natomiast przy tej konstrukcji, jaka została zaproponowana w art. 24-26, inspektor kontroli skarbowej jako organ kontroli skarbowej ma pewne uprawnienia organu podatkowego. Nie jest organem podatkowym, ma tylko pewne uprawnienia organu podatkowego, które ograniczają się tylko i wyłącznie do możliwości wydania decyzji podatkowej, określającej wysokość danego podatku. Inspektor nie może w wyniku odwołania się podatnika umorzyć tego podatku, odroczyć go czy rozłożyć na raty, nie ma takich uprawnień jak organ podatkowy. Nadaje mu się tylko i wyłącznie niektóre uprawnienia organu podatkowego. To rozwiązanie jest zbieżne z dzisiejszym rozwiązaniem zawartym w art. 27. Proszę zwrócić uwagę, że w dzisiejszym stanie prawnym organy kontroli skarbowej, kończąc postępowanie kontrolne, mają obowiązek sporządzenia wyniku kontroli, w którym m.in. są zawarte kwoty podatków do zapłacenia. Jeżeli w ciągu 14 dni podatnik nie skieruje żądania przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez urząd skarbowy, to ten wynik kontroli nabiera cech decyzji ostatecznej, ale decyzji podatkowej. I od tego wyniku kontroli, który po 14 dniach staje się decyzją podatkową, przysługuje odwołanie do generalnego inspektora kontroli skarbowej (bo to już jest odwołanie w pionie) bądź potem już zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czyli według rozwiązania obecnie przyjętego w projekcie ustawy również część tych dokumentów, która jest sporządzana w wyniku postępowania kontrolnego, ma cechy decyzji podatkowych. Tak więc ta konstrukcja, która została zaproponowana w art. 26-28, nie jest żadnym novum. Pan poseł Saar - też jest, niestety, nieobecny - użył takiego określenia, że ta propozycja jest sprzeczna z podstawowym kanonem prawa, bo nagle jeden organ staje się prokuratorem i sędzią. Prokuratorem, bo ustala, a sędzią, bo decyduje, wydaje decyzję podatkową. Chciałbym więc przez analogię stwierdzić, że jeżeli używamy już takiego określenia, to powiedzmy sobie w ten sposób: organ podatkowy jest prokuratorem, ponieważ prowadzi postępowanie kontrolne; jest sędzią, ponieważ w ramach postępowania podatkowego wydaje decyzje podatkowe; i jest jednocześnie egzekutorem, ponieważ z mocy ustawy o egzekucji w administracji państwowej ma prawo, tzn. jego pracownicy, komornicy skarbowi, ściągać wierzytelności, czyli należności budżetu od podatników. W związku z tym w jednym organie są skupione trzy funkcje i to nie jest żadne złamanie kanonu prawnego, jaki obowiązuje.
Mam nadzieję, że odniosłem się do wszystkich podstawowych uwag - jeżeli jakąś pominąłem, to z góry przepraszam. Jeśli projekt ustawy zostanie skierowany do komisji sejmowych, resztę wątpliwości będzie można sobie tam wyjaśnić.
Przebieg posiedzenia