2 kadencja, 80 posiedzenie, 2 dzień - Prezes Narodowego Banku Polskiego Hanna Gronkiewicz-Waltz

2 kadencja, 80 posiedzenie, 2 dzień (30.05.1996)

13 i 14 punkt porządku dziennego:

13. Pierwsze czytanie:
   1) poselskiego projektu ustawy o Narodowym Banku Polskim (druk nr 1537),
   2) poselskiego projektu ustawy o Narodowym Banku Polskim (druk nr 1649),
   3) poselskiego projektu ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym (druk nr 1538).

14. Rządowa strategia umacniania systemu bankowego w Polsce (druk nr 1415).

Prezes Narodowego Banku Polskiego Hanna Gronkiewicz-Waltz:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W pierwszej części swojego wystąpienia pragnę ustosunkować się do projektów poselskich, a w drugiej części do strategii umacniania systemu bankowego w Polsce. Pragnę również powiedzieć, że treść mojego wystąpienia oparta jest na takich projektach ustaw, jakie otrzymałam na piśmie. Nie uwzględnia zatem wszystkich autopoprawek, o których dowiedziałam się tutaj na sali, i tylko do niektórych z nich będę się mogła ustosunkować na bieżąco.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Szeroko rozumiany interes państwa - przyszłe członkostwo Polski w Unii Europejskiej - wymaga istnienia w pełni niezależnego od działań politycznych, cieszącego się zaufaniem publicznym, nowoczesnego banku centralnego. Niezależnego - to znaczy takiego, który jest niezależny również od instytucji politycznych, takich jak rząd czy Sejm. Bardzo często zgadzamy się co do tego, że bank powinien być niezależny, lecz po przecinku jest całe ˝ale˝. Dlatego jaśniej byłoby, gdyby te osoby czy te ugrupowania polityczne, które nie akceptują niezależności banku centralnego, mówiły o pewnych formach zależności, za którą się opowiadają. Wiemy, że tak jest w przypadku Banku Anglii. Jest to jedyny, co prawda, bank w Unii zależny od rządu, ale tam nie mówi się, że Bank Anglii jest niezależny.

    Obejmując przed ponad czterema laty funkcję prezesa NBP, zdawałam sobie sprawę z ogromu zadań, jakie stały przed bankiem centralnym. Wtedy państwu należało przede wszystkim zagwarantować kontynuację walki z inflacją oraz dalsze kroki służące wzmocnieniu pozycji złotego. Pomimo formułowania w ostatnich latach przez przedstawicieli różnych opcji politycznych negatywnych ocen działalności NBP z całą powagą chcę dzisiaj oświadczyć, że - w mojej ocenie - tylko złą wolą można tłumaczyć niedostrzeganie prawdziwego znaczenia Narodowego Banku Polskiego w okresie przemian gospodarczych. Dobre wyniki polskiej gospodarki, których obecnie jesteśmy świadkami, nie byłyby możliwe bez podejmowania właściwych decyzji przez NBP.

    To nie słowa polityków, lecz gospodarka jest prawdziwym miernikiem jakości i trafności działań NBP. Od ponad czterech lat Polska odnotowuje wzrost gospodarczy, który od dwóch lat jest jednym z najwyższych w Europie. Był on możliwy dzięki konsekwentnie prowadzonej, umiarkowanie restrykcyjnej polityce antyinflacyjnej, w której NBP ma znaczący udział. Od chwili objęcia przeze mnie funkcji prezesa banku centralnego wskaźnik roczny inflacji obniżył się z ponad 60% w końcu 1991 r. do 21,6% w końcu 1995 r. Tegoroczne obniżenie inflacji do 17% jest celem ambitnym i trudnym do realizacji, ale Narodowy Bank Polski dołoży wszelkich starań, aby spadkowa tendencja inflacji była utrzymana.

    Panie Marszałku! Panie i Panowie Posłowie! Działalność Narodowego Banku Polskiego jest wysoko oceniana zarówno w kraju, jak i za granicą. Według styczniowego badania CBOS ok. 55,9% Polaków uważało, że działalność Narodowego Banku Polskiego jest korzystna dla gospodarki. Pozwolę sobie przypomnieć państwu, że w ostatnich latach Narodowy Bank Polski był laureatem wielu prestiżowych nagród przyznanych przez prasę krajową i zagraniczną. W jednej z gazet napisano w uzasadnieniu wysokiej oceny działalności NBP, że: ˝polskie reformy gospodarcze odnoszą sukces dzięki wysiłkom banku centralnego na rzecz przywracania zaufania do złotego i uzdrowienia systemu bankowego˝. Wyróżnienia te traktuję nie jako osobisty sukces, ale jako sukces całego kierownictwa i pracowników Narodowego Banku Polskiego. Podobnie wysokie oceny uzyskuje Narodowy Bank Polski w międzynarodowych instytucjach finansowych i bankowych.

    Narodowy Bank Polski jako bank centralny jest instytucją wyrosłą z polskiej tradycji bankowej, wnoszącą do naszego życia politycznego i gospodarczego element stabilizacji i bezstronności. Dotychczas dla banku centralnego najważniejsza była zarówno stabilizacja, jak i długofalowość spojrzenia na sprawy finansowe naszego kraju i w przyszłości tak będzie. Szczególnie ważne jest to w przypadku Polski, w której rządy, premierzy i ministrowie tak często się zmieniają. Narodowy Bank Polski już od dłuższego czasu pełni rolę stabilizatora życia społeczno-gospodarczego, ponieważ jego pozycja nie jest uzależniona od zmian zachodzących w sferach rządowych.

    Podczas mojej kadencji zmieniło się kilka rządów tworzonych przez różne opcje polityczne. Współpracowałam z sześcioma ministrami finansów. Pojawiały się merytoryczne spory pomiędzy rządem a niezależną od niego instytucją. Jednakże w interesie polskiej gospodarki jest zagwarantowanie niezależności banku centralnego, ponieważ nie można skutecznie sterować procesami makroekonomicznymi ˝w jedynie słuszny sposób˝, bez przewidywania w procesie podejmowania decyzji miejsca na opinię instytucji niezależnej od rządu.

    Rzeczypospolitej potrzebny jest niezależny od rządu, również od Sejmu czy innych organów władzy, bank centralny. Takie podejście jest zgodne z ustawodawstwem i zaleceniami Unii Europejskiej, a dokładnie z zapisem dotyczącym m.in. uprawnień i zadań Europejskiego Banku Centralnego. W myśl art. 107 Traktatu o Unii Europejskiej, wykonując swoje uprawnienia, zadania i obowiązki, ani Europejski Bank Centralny, ani narodowe banki centralne i członkowie ich organów decyzyjnych nie mogą żądać ani przyjmować instrukcji od instytucji czy organów Wspólnoty, od jakiegokolwiek rządu państwa członkowskiego ani jakichkolwiek innych organów. Instytucje Wspólnoty, organa i rządy państw członkowskich zobowiązują się przestrzegać tej zasady i nie będą dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub narodowych banków centralnych przy wykonaniu ich zadań. To był cytat z art. 107.

    Dlatego też wszelkie próby nieumieszczenia tej zasady niezależności od obu instytucji w polskim ustawodawstwie będą na pewno bacznie śledzone przez krajową i zagraniczną opinię publiczną. Ze względu na to ważne jest, aby nasze ustawodawstwo, również w zakresie Prawa bankowego, ustawy o Narodowym Banku Polskim, było zgodne z tymi zasadami, bo pod tym kątem będzie się oceniało i ustalało naszą kolejność wejścia do Unii Europejskiej. Z przykrością muszę powiedzieć, że w ostatnich rozmowach i dyskusjach, w których uczestniczyłam, bardzo często się mówiło o takich państwach, jak Czechy, Słowenia, Estonia nawet, natomiast jakoś wśród państw wymienianych w tej pierwszej kolejności trudno mi się było doszukać Polski.

    Panie Marszałku! Panie i Panowie! Z bardzo dużym zadowoleniem przyjęliśmy rozwiązania Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego dotyczące pozycji " BORDER="1" HEIGHT="36" HSPACE="10" SRC="/Debata2.nsf/klucz/6ABD317C/$FILE/return.gif" WIDTH="36"> Przebieg posiedzenia

zerwy zaledwie do kilku - NBP w przyszłej konstytucji. Przegłosowane tam rozwiązania, to znaczy stworzenie Rady Polityki Pieniężnej złożonej w równej liczbie z osób powołanych przez Sejm, Senat i prezydenta i odpowiedzialnej za coroczne ustalanie założeń polityki pieniężnej, przedkładanych do wiadomości Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, całkowicie spełniają wymogi niezależności banku centralnego i zbieżne są z poglądami kierownictwa Narodowego Banku Polskiego w tej sprawie.

O rozumieniu przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego potrzeby utrzymania silnej pozycji NBP może świadczyć również propozycja przeniesienia z obecnie obowiązującej ustawy o NBP do ustawy zasadniczej artykułu o sposobie powoływania prezesa NBP - dotychczas była to zwykła regulacja ustawowa, teraz będzie to regulacja konstytucyjna. Zgodnie z tą propozycją prezes NBP ma być powoływany na 6-letnią kadencję przez Sejm na wyłączny wniosek prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest tak natomiast w jednym z tych projektów poselskich.

Niezależność Narodowego Banku Polskiego dobrze służy rozwojowi polskiej demokracji, dlatego nie powinna być w żaden sposób ograniczana. Uważamy, że godziłoby to w polską rację stanu. Natomiast projekty ustaw - zarówno o Narodowym Banku Polskim, jak i o Państwowym Nadzorze Bankowym - odbieram jednak jako ograniczenie niezależności banku centralnego, które będzie prowadzić do osłabienia pozycji NBP w ciągle trwającym okresie reform gospodarczych. Otóż rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy o NBP są sprzeczne z zaleceniami Unii Europejskiej, chociaż posłowie powołują się na te zalecenia i na rozwiązania niemieckie. Zaproponowany model banku centralnego jest przede wszystkim sprzeczny z artykułem dotyczącym pozycji i roli NBP w projekcie nowej konstytucji. W tym projekcie ustawy o NBP chce się sprowadzić rolę niezależnego banku do roli biernego wykonawcy poleceń rządu, a także parlamentu, w zakresie corocznego uchwalania przez Sejm założeń polityki pieniężnej NBP, opracowywanych i przedstawianych Sejmowi przez radę banku.

Co do polityki kursowej, projektodawcy proponują w istocie, aby rola NBP polegała jedynie na bieżącym ogłaszaniu kursów walut. (To jest ta autopoprawka, o której mówił dzisiaj pan poseł Czerniawski, ale ja się odnoszę do uprzednio przygotowanego tekstu.) Zamiast stabilizacji cen, co jest najważniejszym zadaniem polityki banku centralnego, następowałyby tendencje dokładnie przeciwne, związane z uwzględnianiem działań rządu. Muszę zresztą powiedzieć, że jest dużo nieporozumień wokół aktualnej polityki kursowej; przedstawiciel Narodowego Banku Polskiego udzieli odpowiedzi na zapytanie poselskie w tym zakresie.

Otóż, proszę państwa, wszelkie zmiany w zakresie aprecjacji złotego począwszy od maja zeszłego roku są przeprowadzane w uzgodnieniu z rządem, w gremium: premier, minister finansów (albo minister finansów i wicepremier do spraw gospodarczych), przedstawiciel Narodowego Banku Polskiego. Chciałam to powiedzieć tym osobom, które mają wątpliwości co do koordynacji działań Narodowego Banku Polskiego. Jeśli chodzi o cały system i 5-procentową aprecjację, mamy protokoły, notatki ze wspólnych posiedzeń, które oczywiście kończyły się consensusem - i tylko w tym zakresie Narodowy Bank Polski działał. To gwoli uzupełnienia; szerzej będzie to omówione w odpowiedzi na zapytanie.

Ustrój NBP w tym pierwszym projekcie - nie będę już podawała numerów odpowiednich druków - jest zbudowany na zasadzie: ˝cała władza w ręce rad˝. Otóż według tego projektu prezes NBP nawet nie byłby organem banku. Na szczęście inaczej to zapisano w projekcie konstytucji. Jest tam taki organ, jak prezes Narodowego Banku Polskiego, jest Rada Polityki Pieniężnej i zarząd. To, co się proponuje w projekcie, jest przepisane z ustawy o Bundesbanku, ale tam sytuacja jest inna, ponieważ Niemcy są państwem federalnym, mają 11 banków centralnych, w każdym landzie - stąd specyficzny skład i specyficzne organy tych podmiotów. Nie można w sposób automatyczny przenosić rozwiązań z państwa federacyjnego do państwa, które nie ma takiego charakteru, jest państwem jednolitym i w związku z tym nie występuje potrzeba reprezentacji, kolegialnego zarządzania. To są skutki funkcjonowania federacyjnego państwa i 11 banków centralnych, które nadal istnieją w Niemczech.

W projektowanym nowym modelu NBP rada banku byłaby legislatywą uchwalającą ograniczone co do znaczenia akty, których wykonawcą byłby kolegialny zarząd. Prezes Narodowego Banku Polskiego formalnie przewodniczyłby tym obu ciałom. Tak więc odpowiedzialność osobista rozmywałaby się w mglistych formułach odpowiedzialności organów kolegialnych. Mówi się w uzasadnieniu, że prezes NBP przestałby być ˝superorganem˝, ale muszę powiedzieć, że struktura Narodowego Banku Polskiego jest bardzo podobna do struktury każdego innego resortu. Każdym resortem zarządza przecież jednoosobowy organ - minister. Nie mówi się w przypadku tych ministrów o ˝superorganach˝; w przypadku Narodowego Banku Polskiego jest to zarzut nieuzasadniony. Zresztą - później wrócę jeszcze do tego - jesteśmy za kolegialnym podejmowaniem - z udziałem Rady Polityki Pieniężnej - decyzji w zakresie instrumentów polityki pieniężnej.

Zdumiewająca jest dla nas propozycja umniejszenia znaczenia roli prezydenta, głowy państwa, poprzez odebranie mu wyłącznego prawa występowania do Sejmu z inicjatywą w sprawie powołania prezesa NBP, jakkolwiek w świetle przepisów ˝małej konstytucji˝, jak również tej uchwalanej, jest to inicjatywa istotna. Tak samo jest, jeśli chodzi o członków rady banku. Propozycja rządu jest taka, żeby prezydent miał tylko prawo składania wniosków. Proszę państwa, w większości krajów to głowa państwa, jako organ niezależny od bieżącej polityki rządowej, ma istotny wpływ na powoływanie tych organów banku centralnego. Tak jest np. w Niemczech - to przecież prezydent powołuje szefa banku centralnego; tak było w Polsce przed wojną i w szeregu innych, jak powiedziałam, państwach. Tak że tutaj pojawia się, uważam, niewłaściwe i niebezpieczne uzależnienie od aktualnej większości parlamentarnej czy też rządowej.

Narodowy Bank Polski wyraża pogląd, że opracowany przez Klub Parlamentarny Unii Wolności projekt ustawy uwzględnia zasady działania banku w warunkach gospodarki rynkowej. Interesują nas przede wszystkim dwie kwestie: zgodność co do zasady z ustaleniami Unii Europejskiej w zakresie Europejskiego Systemu Banków Centralnych oraz - co dla nas dość istotne - zgodność z proponowanymi przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego przepisami odnoszącymi się do centralnego banku państwa, zawartymi w projekcie konstytucji. Niemniej jednak pewne rozwiązania i regulacje zaproponowane w tym projekcie nasuwają zastrzeżenia. Powiem o dwóch najważniejszych. W art. 1 projektu czytamy, że przewidziana jest odpowiedzialność NBP za umacnianie pieniądza polskiego. Uważamy, że Narodowy Bank Polski powinien przede wszystkim odpowiadać za umacnianie pieniądza oraz osiągnięcie i utrzymanie stabilności cen, bo tak jest w statucie Europejskiego Banku Centralnego. Druga sprawa - przewidziana jest ciągle możliwość finansowania przez NBP deficytu budżetowego, aczkolwiek w granicach do 2% planowanych w danym roku dochodów budżetu. Natomiast projekt konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, opracowywany przez Komisję Konstytucyjną, wprowadza zasadę, że centralny bank państwa nie uczestniczy w pokrywaniu niedoboru budżetowego.

Odniosłam się do spraw zasadniczych. Uwagi szczegółowe do obu projektów Narodowy Bank Polski będzie zgłaszał już w trakcie posiedzeń komisji.

Proszę Państwa! Pragnę w tym miejscu wyrazić pewne ubolewanie, że zarówno jeśli chodzi o konstrukcję ustroju Narodowego Banku Polskiego, banku centralnego państwa, jak i o kwestię umiejscowienia nadzoru - są to projekty poselskie. Ja, będąc prawnikiem od wielu lat uczestniczącym (nie jako prezes Narodowego Banku Polskiego) w przeprowadzaniu tych zmian legislacyjnych, nigdy się nie spotkałam z tym - jest to precedens - że rząd, tak można powiedzieć, popiera, mniej lub bardziej, jeden z projektów, natomiast nie zgłosił właśnie inicjatywy ustawodawczej. Tego nigdy nie było przez kilkadziesiąt lat w Polsce. Uważamy, że jest to bardzo ważna kwestia ustrojowa i tutaj uchylanie się rządu od inicjatywy ustawodawczej jest dla mnie bardzo niepokojące. Oznacza to, że zainteresowanie systemem bankowym, strategią systemu bankowego w kontekście ustrojów dwóch podmiotów, to znaczy umiejscowienia nadzoru bankowego - dwóch bądź jednego - i Narodowego Banku Polskiego, jest dla rządu sprawą drugorzędną.

Ubolewam również ze względu na to, że bodajże już w 1992 r. rząd został zobligowany, a NBP przygotował takie projekty, również projekt Prawa bankowego. Ten przygotowany projekt Prawa bankowego już rok temu został przekazany rządowi, a dwa tygodnie temu (prawie dwa tygodnie temu, w poniedziałek) znowu został zdjęty z porządku posiedzenia KERM. Jednym słowem mamy taką sytuację, że interesują nas tylko konstrukcje, kto komu będzie podlegał, nie interesuje nas natomiast prawo materialne w ogóle. Gdyby to porównać do materii bardziej przekonującej społecznie i politycznie, to jest tak, jak byśmy się zainteresowali bardzo wnikliwie, jak należy zbudować Główny Urząd Ceł, żeby dobrze funkcjonował, natomiast luki w Prawie celnym już by nas zupełnie nie interesowały. Oczywiście tych luk w Prawie bankowym jest bardzo dużo. Nasze Prawo bankowe nie przystaje do rozwiązań Unii Europejskiej. Musi, z jednej strony, zostać w znacznym stopniu zliberalizowane, z drugiej strony pewne działania, co wynika z doświadczenia, zwłaszcza działania nadzoru bankowego - gdziekolwiek by on był usytuowany - powinny być zdecydowanie przeformułowane.

To jest sytuacja, nad którą Narodowy Bank Polski ubolewa, ponieważ nie ma instrumentów do działania, szeregu instrumentów. Te bowiem instrumenty, które istnieją w ustawie o Narodowym Banku Polskim, są zbyt ograniczone, natomiast wszystko wskazuje na to, że Prawem bankowym nikt się nie interesuje. I stąd mój gorący apel z trybuny sejmowej, żeby się zainteresować Prawem bankowym, bo to jest prawo materialne, na podstawie którego przede wszystkim działamy. Natomiast na podstawie ustawy o NBP mamy głównie instrumenty w postaci stopy procentowej, kursu walutowego i rezerw obowiązkowych - i to jest wszystko.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Pragnę wyrazić swoje negatywne stanowisko dotyczące wydzielenia nadzoru bankowego ze struktur NBP. Jakakolwiek byłaby w przyszłości decyzja Sejmu, takie rozwiązanie groziłoby w moim odczuciu upolitycznieniem nadzoru bankowego, rozumianym jako nieuniknione uzależnienie od zmian rządów. Otóż upolitycznienie nadzoru bankowego groziłoby w naszej ocenie destabilizacją całego sektora bankowego.

Lektura poselskiego projektu ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym wywołuje mieszane uczucia. Autorzy projektu dokonali bowiem zabiegu mechanicznego skompilowania przepisów obowiązujących obecnie ustaw Prawo bankowe i o Narodowym Banku Polskim oraz wybranych fragmentów projektów nowych ustaw bankowych przygotowanych przez NBP i przekazanych rządowi w marcu ubiegłego roku. Wykorzystanie we wspomnianym projekcie dorobku prac prowadzonych w NBP przy udziale zainteresowanych resortów, a także środowiska bankowego i naukowego, wywołuje pewną satysfakcję, ponieważ jest szczególnym rodzajem aprobaty wyników tych prac. Niestety we wspomnianym projekcie zaprezentowano bardzo wąskie spojrzenie, wprowadzając szereg rozwiązań, które, ignorując istniejące stosunki i regulacje prawne, spowodowałyby niemożność skutecznego wykonywania funkcji przez organ nadzoru oraz istotne utrudnienia działalności banku centralnego. Dlatego też na samym wstępie należy niestety stwierdzić, że możliwość wprowadzenia przewidywanych w projekcie unormowań musi być oceniona negatywnie. Regulacja tego typu, jak proponowana w ustawie, nie może mieć samodzielnego charakteru. Polskiemu systemowi bankowemu potrzebne są nowe regulacje ustawowe normujące zasady jego działania i co do tego, wydawało mi się, na początku wszyscy byli zgodni. Regulacje te nie mogą mieć jednak formy szczątkowej, konieczne jest przygotowanie, tak jak wspomniałam, całego pakietu ustaw, ponieważ przygotowywanie w sposób nie skoordynowany ustaw specjalnych, mających w sposób doraźny rozwiązywać pojawiające się problemy, rozbija wewnętrzną spójność Prawa bankowego rozumianego jako część systemu prawnego.

W projekcie poselskim ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym zwraca uwagę niespójność z istniejącym ustawodawstwem, w szczególności z Prawem bankowym i ustawą o NBP. Za nie do końca zrozumiałą należy uznać zawartą w uzasadnieniu do projektu propozycję stworzenia pakietu ustaw szczegółowych. Jest to jak gdyby pośrednie potwierdzenie tezy, że ustawa w proponowanym kształcie nie może być przyjęta w oderwaniu od kompleksowej reformy całego ustawodawstwa regulującego funkcjonowanie systemu bankowego.

W pierwszym punkcie uzasadnienia do projektu ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym określony został cel - umocnienie i poszerzenie funkcji nadzorczych państwa nad działalnością banków. Rozumiem, że owo umocnienie i poszerzenie powinno odbywać się w stosunku do obecnego stanu prawnego i dotychczasowego uregulowania pozycji nadzoru bankowego. Przypomnę tylko, że NBP jako instytucja, która z mocy prawa wykonuje nadzór nad działalnością banków, postuluje od dawna korektę przepisów polegającą na poszerzeniu instrumentów nadzorczych, a tym samym wzmocnieniu skuteczności tego nadzoru. Natomiast w naszej ocenie przyjęcie propozycji zawartych w projekcie poselskim zdecydowanie osłabia istniejący system nadzoru bankowego (zaraz powiem, w których dokładnie punktach). Już na początku pojawiłby się więc następujący problem: nadzór bankowy stanąłby przed zadaniami, którym nie byłby w stanie sprostać, działający obecnie system nadzorowania banków zostałby bowiem zastąpiony unormowaniami, które kreowałyby nadzór bankowy jako instytucję niezdolną do umocnienia i poszerzenia funkcji nadzorczych. Propozycje zawarte w projekcie zmierzają na przykład do pozbawienia Państwowego Nadzoru Bankowego podstawowych instrumentów pozwalających na wykonywanie zadań nadzorczych.

Za szczególnie rażące ˝przeoczenie˝ autorów projektu należy uznać sposób potraktowania regulacji ostrożnościowych. Kwestii tej w projekcie poświęcony jest art. 16. Zawiera on upoważnienie tylko do wydawania przez Państwowy Nadzór Bankowy regulacji ostrożnościowych dla banków zagrożonych utratą płynności płatniczej. Zawarte w nim odesłanie do bliżej nie określonej ustawy regulującej działalność banków, odnoszące się do standardowych norm ostrożnościowych, oznacza nie spotykaną na świecie możliwość wydawania regulacji nadzorczych dla banków złych i dobrych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów normy ostrożnościowe obowiązujące banki można generalnie podzielić na dwie grupy:

- uregulowane w ustawie Prawo bankowe: norma koncentracji kredytów i innych wierzytelności oraz limit kapitałowego zaangażowania banków w akcje, obligacje, udziały i wkłady;

- uregulowane w zarządzeniach prezesa NBP wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 100 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Art. 35 Prawa bankowego, określając liczbowo wspomniane dwie normy, pozwala prezesowi NBP wpływać na ich praktyczne stosowanie zarówno w postaci aktów normatywnych, jak i indywidualnych decyzji. Taki zakres kompetencji wynika z jego pozycji w funkcjonującym obecnie systemie nadzoru bankowego. Przyjęcie innego rozwiązania oznaczałoby w praktyce utratę w całości mocy obowiązującej art. 35. Normy płynności, normy dotyczące pokrycia funduszami własnymi aktywów banku oraz normy dopuszczalnego ryzyka w działalności banku, zgodnie z obowiązującym art. 100 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo bankowe, ustala przecież prezes NBP. Art. 100 znajduje się w rozdz. 9 Prawa bankowego, czyli zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 projektu także ma utracić moc obowiązującą. Nie byłoby zatem w ogóle tych przepisów ostrożnościowych. Mam nadzieję, że jest to tylko jakieś redakcyjne przeoczenie, aczkolwiek kaliber tego jest ogromny.

Zgodnie z projektem faktycznie spośród norm ostrożnościowych funkcjonowałyby jedynie normy obowiązujące banki zagrożone utratą płynności płatniczej. Uzasadnione wydaje się domniemanie, że taka sytuacja mogła być zgodna z intencją autorów, ponieważ ust. 2 w art. 16 wspomina wprawdzie o standardowych normach ostrożnościowych, jednak projekt nie wyposaża jakiejkolwiek instytucji, w tym także Państwowego Nadzoru Bankowego, w instrumenty pozwalające egzekwować przestrzeganie tych norm przez banki. Projekt faktycznie eliminuje więc normy ostrożnościowe, co w świetle deklaracji o wzmocnieniu i poszerzeniu nadzoru państwa nad bankami jest rozwiązaniem, które musi budzić wielkie zaniepokojenie.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę także na to, że w art. 100 ust. 5 Prawa bankowego zawarta jest delegacja dla prezesa NBP do wydania zarządzenia dotyczącego zwalczania zjawiska ˝prania pieniędzy˝ w systemie bankowym. Zgodnie z projektem także to zarządzenie utraciłoby moc obowiązującą, co oznaczałoby brak w polskim Prawie bankowym regulacji ukierunkowanej na zwalczanie tego zjawiska. Czyli wbrew temu, co mówił pan poseł uzasadniający projekt, byłoby więcej możliwości spekulacji, zwłaszcza prania brudnych pieniędzy, a nie mniej.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Źródłem informacji o sytuacji w bankach jest dla nadzoru analiza okresowej sprawozdawczości bankowej oraz inspekcja na miejscu. W poselskim projekcie ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym, w art. 81 ust. 2, niedokładnie określone są przepisy obecnie obowiązującej ustawy o NBP, których moc ma być uchylona. Można jednak przyjąć, że intencją projektodawców jest, aby utraciły moc te przepisy, które są sprzeczne z projektem. Ale należy wyjaśnić, że sprawozdawczość bankowa dla potrzeb nadzoru bankowego jest przekazywana przez banki do NBP zgodnie z zarządzeniami prezesa NBP wydanymi na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o NBP i ustawie Prawo bankowe (rozdział, który zgodnie z projektem miałby utracić moc obowiązującą). Należy więc przyjąć, że art. 52 ustawy o NBP utraciłby moc obowiązującą w zakresie przekazywania przez banki do NBP informacji potrzebnych do wykonywania nadzoru nad działalnością banków. Oznaczać to będzie, że Państwowy Nadzór Bankowy byłby pozbawiony w ogóle sprawozdawczości zawierającej informacje potrzebne do wykonywania jego funkcji. Mówię o tym przede wszystkim z tego względu, że uzasadnienie, które tutaj było proponowane przez panów posłów i przez posła reprezentującego wnioskodawców, jest zupełnie inne co do treści niż to, co wynika z analizy artykułu po artykule projektu ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym. Dlatego specjalnie poświęcam tutaj czas, żeby dokładnie wymieniać te artykuły wraz z ustępami.

Jedynym źródłem informacji o sytuacji w systemie bankowym, poza inspekcjami na miejscu, ma być, zgodnie z projektem, Narodowy Bank Polski. Zabiera się więc nadzór bankowy z Narodowego Banku Polskiego po to, by zgodnie z projektem jedynym źródłem informacji, poza inspekcjami na miejscu, był Narodowy Bank Polski. Czegoś tu nie rozumiem. Skoro jednak NBP ma być pozbawiony funkcji nadzorczych, informacje banku centralnego dotyczyłyby zupełnie czego innego, wiązałyby się tylko i wyłącznie z zapewnieniem pewnej płynności, bezpieczeństwa, przede wszystkim prowadzeniem polityki pieniężnej.

Pragnę również podkreślić specyficzne uregulowanie w projekcie stosunków między NBP a Państwowym Nadzorem Bankowym, współpraca ta ma mieć bowiem charakter jednostronny (pan poseł wnioskodawca mówił o dwustronnej współpracy, ale z projektu wynika, że ma być jednostronna). Bank centralny ma być dla PNB źródłem informacji oraz adresatem wniosków i opinii. Projekt nie przewiduje natomiast zwrotnego przepływu informacji posiadanych przez nowy nadzór bankowy oraz przekazywania mu wniosków i opinii banku centralnego. Sposób unormowania w projekcie pozyskiwania przez Państwowy Nadzór Bankowy informacji o bankach oznaczałby więc w praktyce eliminację tzw. nadzoru analitycznego. Nadzór analityczny ma na celu dokładne zanalizowanie okresowych sprawozdań banków, zidentyfikowanie nadmiernego ryzyka i potencjalnych problemów oraz zaproponowanie rozwiązań, które poprawiłyby sytuację. W sposób istotny zmieniłoby to także rolę inspekcji na miejscu. Inspekcja na miejscu ma bowiem na celu monitorowanie dokładności sprawozdań finansowych oraz analizę wszystkich aspektów, których nie można zidentyfikować poprzez nadzór analityczny. Ponieważ sprawozdawczości bankowej zgodnie z projektem praktycznie by nie było, inspekcja na miejscu musiałaby wystarczyć jako jedyny sposób rozpoznawania sytuacji oraz istniejących i potencjalnych zagrożeń zarówno w poszczególnych bankach, jak i w całym sektorze bankowym. Ze względu na liczbę działających w Polsce banków (80 banków komercyjnych, prawie 1500 spółdzielczych) jest to po prostu fizycznie niemożliwe. Inspekcja na miejscu to według terminologii ustawy Prawo bankowe i projektu ustawy o PNB wykonywanie w banku czynności nadzoru. Projekt poselski, podobnie jak obowiązujące Prawo bankowe, posługuje się otwartym katalogiem czynności nadzoru. Wyliczenie tych czynności w projekcie ma więc z formalnego punktu widzenia charakter przykładowy, tym niemniej zakres czynności nadzoru wymieniony w projekcie jest wyrazem pewnych preferencji projektodawców. Wydawać by się mogło, że uzasadnione jest oczekiwanie, iż z uwagi na założony cel projektowanej ustawy katalog czynności nadzoru zostanie rozbudowany. Tymczasem mamy do czynienia z sytuacji odwrotną - art. 13 projektu wymienia faktycznie 3 rodzaje czynności nadzoru. Wymienienie czwartej czynności (wydawanie wiążących poleceń mających na celu wyeliminowanie groźby upadłości banku) wydaje się nieporozumieniem, ma to bowiem charakter deklaracji co do kierunku działań Państwowego Nadzoru Bankowego, uzupełnionej o elementy rozstrzygnięcia podobnego do ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest to więc czynność nadzoru w dotychczas używanym znaczeniu tego pojęcia. Wszystko to sprawia, że Państwowy Nadzór Bankowy zmuszony zostałby do działania przy drastycznym ograniczeniu zakresu instrumentów pozwalających na pozyskiwanie informacji o sytuacji zarówno w poszczególnych bankach, jak i w całym sektorze bankowym. Jak więc w takiej sytuacji można mówić o umocnieniu i poszerzeniu funkcji nadzorczych państwa nad działalnością banków?

Kolejny instrument nadzoru bankowego to tzw. środki nadzoru, czyli instrumenty bezpośredniego oddziaływania na bank o charakterze administracyjnym. Środki nadzoru podejmowane są względem banku lub jego kierownictwa, jeżeli informacje zawarte w sprawozdawczości lub pozyskane w czasie inspekcji na miejscu wskazują na istnienie nieprawidłowości w działalności banku. Konsekwentnie, podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych rozwiązań, także w przypadku środków nadzoru regulacja zawarta w projekcie jest krokiem wstecz w stosunku do rozwiązań obecnie obowiązujących. Wprawdzie przejęty został z przygotowanego w NBP projektu Prawa bankowego zestaw zaleceń szerszy niż w regulacji obowiązującej, ale katalog środków nadzoru został ograniczony poprzez pominięcie sankcji stosowanych wobec kierownictwa banku oraz ograniczenie ich zastosowania. Środki nadzoru są tym instrumentem, który bezpośrednio umożliwia realizację jego zadań określonych ustawą. Zgodnie z projektem celem PNB ma być m.in. zapewnienie zgodności działania banków z przepisami projektu oraz innych ustaw. Można by więc zapytać, jak państwowy urząd nadzoru bankowego miałby realizować cel polegający na zapewnieniu zgodności działalności danego banku z ustawami, statutem i decyzją o jego utworzeniu, jeżeli nieliczne środki nadzoru, jakie posiada, można zastosować tylko w sytuacji zagrożenia płynności banku. Trudno więc doprawdy w tym rozwiązaniu dopatrzyć się wzmocnienia nadzoru bankowego. Wydaje się, że autorzy projektu są jednak świadomi skutków osłabienia oddziaływania nowego nadzoru bankowego. Za takim domniemaniem przemawia przejęcie z przygotowanego w NBP projektu nowego Prawa bankowego rozdziału dotyczącego postępowań naprawczo-likwidacyjnych. Rozdział ten jest znacznie rozbudowany w stosunku do regulacji obecnie obowiązującej. Porównanie objętości unormowań zawartych w projekcie dotyczących różnych aspektów działalności Państwowego Nadzoru Bankowego prowadzi do wniosku, że przedmiotem jego działania będą właśnie procedury naprawczo-likwidacyjne. Mając na myśli konkretnie sankcje personalne, zaproponowaliśmy w naszym projekcie Prawa bankowego, aby nadzór bankowy był wyposażony w takie sankcje, jakie ma Komisja Papierów Wartościowych w stosunku do kierownictwa zarządów spółek, które są w obrocie publicznym. Niestety tego typu sankcji nie widzę w projekcie. Te sankcje dyscyplinujące zarząd, kierownictwo, tak jak to jest w spółkach giełdowych, są bardzo istotne; dysponuje nimi każdy nadzór bankowy w gospodarce rynkowej.

Podsumowując tę część, która dotyczy określonej w projekcie pozycji Państwowego Nadzoru Bankowego, należy stwierdzić, że projekt tworzy urząd o bardzo słabych uprawnieniach regulacyjnych, z nikłym dostępem do informacji, pozbawiony możliwości stosowania skutecznych sankcji wobec banków naruszających prawo.

Kolejny problem, jaki pojawia się w trakcie analizy poselskiego projektu o Państwowym Nadzorze Bankowym, to powody wydzielenia nadzoru bankowego ze struktury banku centralnego. Uzasadnienie do projektu wskazuje, że nie opierano się na wzorcach zachodnich. W krajach zachodnich nie został bowiem przyjęty jednolity model organizacji i funkcjonowania państwowych organów nadzoru. Istnieje tam przekonanie, że władcze wkraczanie w sferę działania banku możliwe jest i dopuszczalne tylko w sprawach określonych konkretnym przepisem prawnym oraz przy zastosowaniu odpowiednich środków i norm prawnych. Zasadnicze różnice uwidoczniły się głównie w strukturze przyjętych rozwiązań. Zróżnicowanie polega na tym, iż nadzór bankowy może być sprawowany przez wyspecjalizowaną instytucję nie powiązaną bezpośrednio z bankiem centralnym - tak jest np. w Szwajcarii - bądź przez instytucję, która jest powiązana z bankiem centralnym przez osobę prezesa - np. komisje bankowe we Francji - bądź też bezpośrednio przez bank centralny - tak jak w Hiszpanii, Portugalii, Grecji, Wielkiej Brytanii itd. W byłych krajach socjalistycznych jedynie na Węgrzech funkcjonuje nadzór bankowy poza strukturami banku centralnego. Przypomnę zresztą, że był on wprowadzony w roku 1987, czyli przed ogólnymi zmianami, ponieważ 2-szczeblowy system bankowy na Węgrzech został przyjęty w roku 1987, a nie, tak jak u nas, w roku 1989, a w większości tych państw w latach dziewięćdziesiątych.

Różnice dotyczące usytuowania nadzoru bankowego wynikają przede wszystkim z odmiennej tradycji i historii rozwoju systemu bankowego w poszczególnych krajach. W trakcie spotkania przedstawicieli nadzorów bankowych ze 132 krajów, które odbyło się w Wiedniu w dniach 12-13 października 1994 r., przeprowadzono ankietę. Spośród 114 krajów, które zechciały odpowiedzieć na pytania zawarte w ankiecie, aż w 2/3 - to wszystko bank może udostępnić państwu posłom - odpowiedzialność za nadzór spoczywa na banku centralnym - na 114 państw. W pozostałych 43 krajach, w których nadzór sprawowany jest przez Ministerstwo Finansów lub inną agencję rządową, 11 w ogóle nie posiada banku centralnego, a w następnych 21 bank centralny jest w znacznym stopniu zaangażowany w działania nadzorcze. Powyższe wyniki wskazują, iż tylko w 10% krajów bank centralny nie sprawuje funkcji nadzorczych lub udział ten jest mało znaczący. (Wyniki przedstawione przez Tommasso Padoa-Scchioppa, przewodniczącego Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego).

Poselski projekt ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym jest wyrazem poglądów głoszących potrzebę ˝wyjęcia˝ nadzoru bankowego z banku centralnego. Narodowy Bank Polski opowiada się za pozostawieniem nadzoru bankowego w jego strukturze; przemawia za tym szereg argumentów.

Otóż należy stwierdzić, że bank centralny z racji sprawowanych funkcji posiada obszerną i wszechstronną wiedzę na temat funkcjonowania rynków, instrumentów finansowych oraz przewidywań makroekonomicznych. Nie do przecenienia są posiadane oraz stale zbierane i analizowane przez bank centralny informacje na temat zidentyfikowanego i zamierzonego ryzyka związanego z działalnością banków (np. płynność, współczynnik wypłacalności, limity koncentracji, operacje zagraniczne). Bardzo pomocne w sprawowaniu nadzoru jest także zrozumienie specyfiki działalności banków i stały, bieżący kontakt z bankami. Ponieważ bank centralny jest ostatecznie odpowiedzialny za system płatniczy i stabilność systemu bankowego oraz pełni funkcję źródła zasilającego banki (kredyt refinansowy), powinien pełnić także funkcje nadzorcze. Podział kompetencji pomiędzy dwa lub więcej podmioty sprawujące w określonym zakresie nadzór powodowałby obniżenie jego efektywności, prowadziłby jednocześnie do rozbudowania zbędnej biurokracji. Jeśli bowiem nadzór będzie sprawowany przez inną instytucję, to bank centralny i tak będzie monitorować banki z powodu swojej odpowiedzialności za stabilność całego systemu bankowego i systemu płatniczego.

Powyższe uwarunkowania mają szczególne znaczenie w okresie, gdy w polskich bankach trwa proces zasadniczej restrukturyzacji. W ostatnich latach Narodowy Bank Polski, sprawując funkcje nadzorcze oraz aktywnie uczestnicząc w sanacji banków, nabył wiele niezbędnego doświadczenia w tym zakresie i w związku z tym zmiana usytuowania nadzoru bankowego w strukturach organów państwa grozi poważną deregulacją systemu bankowego. Jest to szczególnie groźne w sytuacji, w której - w roku 1995 - zaznaczyły się pozytywne tendencje w sektorze bankowym i dopiero bieżący rok pokaże, czy mają one charakter trwały. Wydzielenie nadzoru bankowego bez wątpienia zniszczyłoby też wynikającą z tych okoliczności szansę pokonania kryzysu w strukturze BGŻ i banków spółdzielczych oraz zmniejszenia zagrożenia bezpieczeństwa w sektorze bankowym, co pozwoliłoby naszym bankom ze znacznie lepszej pozycji stanąć do konkurencji z bankami zagranicznymi po pełnym otwarciu krajowego rynku usług bankowych.

Niezależnie od przedstawionych powyżej zastrzeżeń konieczne wydaje się zwrócenie uwagi na elementy, które nie są wprawdzie bezpośrednio związane z działalnością Narodowego Banku Polskiego, ale są istotne dla oceny celowości podejmowania dalszych prac nad poselskim projektem ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym.

Projekt przewiduje powołanie urzędu o ograniczonej niezależności, podporządkowanego prezesowi Rady Ministrów. Oznaczać to będzie w praktyce, a przynajmniej może oznaczać, dyspozycyjność, co może upolitycznić proces sprawowania nadzoru i ustalane w nim priorytety. Stwarza to dużą ˝szansę˝ nie tylko wykorzystywania przez rząd nadzoru na potrzeby realizacji bieżącej polityki gospodarczej, lecz również realizacji interesów politycznych ze wszelkimi tego skutkami, negatywnymi dla stabilności i wiarygodności systemu bankowego. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy skarb państwa jest bezpośrednio lub pośrednio właścicielem dominującej części sektora bankowego.

Projekt zakłada automatyczne przejście pracowników nadzoru bankowego Narodowego Banku Polskiego do Państwowego Nadzoru Bankowego w ciągu jednego miesiąca od daty wejścia w życie ustawy. Pracownicy ci staliby się pracownikami Państwowego Nadzoru Bankowego na warunkach określonych w ustawie o pracownikach państwowych, z zachowaniem dotychczasowego poziomu płac. Rozwiązanie takie budzi wiele wątpliwości w różnych aspektach. Po pierwsze, rodzi się pytanie o dopuszczalność takiego rozwiązania z punktu widzenia obowiązującego prawa pracy, prawa każdej z tych osób do wyboru miejsca pracy. Po drugie, należy uwzględnić to, iż nawet gdyby wszyscy dotychczasowi pracownicy NBP znaleźli się w nowej instytucji, nie będzie ona od razu normalnie działała. Należy się liczyć ze swego rodzaju okresem przejściowym, w którym stary nadzór nie będzie już działał, a nowy nie podejmie jeszcze normalnej działalności.

NBP dysponuje informacją ekspertów amerykańskich dotyczącą podobnej sytuacji, która miała miejsce pod koniec lat osiemdziesiątych w Stanach Zjednoczonych. W związku z rozwiązaniem jednej z agencji nadzorczych pracownicy tej agencji w większości zostali przesunięci do agencji nowo utworzonej. Ta nowa agencja potrzebowała ponad 2 lata na podjęcie efektywnej działalności. W naszych warunkach przeżyliśmy kilka lat temu podobny eksperyment. Dotyczył on sektora banków spółdzielczych po pozbawieniu przez Sejm Banku Gospodarki Żywnościowej uprawnień nadzorczych nad sektorem banków spółdzielczych w związku z pełnym ich usamodzielnieniem. Skutek tego eksperymentu jest w chwili obecnej wszystkim znany. Można więc zadać pytanie: Czy stać nas na taki sam eksperyment w stosunku do całego polskiego sektora bankowego? Wydaje się, że odpowiedź może być tylko jedna, ponieważ takiego eksperymentu sektor ten mógłby nie przetrzymać.

Projekt zakłada, że równolegle z przejściem pracowników prezes NBP ma przekazać etaty i środki na wynagrodzenia i inne środki z nimi związane, pracowników wykonujących w sposób bezpośredni i pośredni czynności nadzoru bankowego, a także środki na wydatki rzeczowe oraz wyposażenie i pomieszczenia biurowe. Pojawia się pytanie, czy działalność Państwowego Nadzoru Bankowego ma być finansowania przez budżet, jak wynika z art. 9 ust. 3 projektu, czy ze środków NBP, zgodnie z przedstawionymi zasadami uregulowanymi w art. 80?

Według informacji posiadanych przez Narodowy Bank Polski koncepcja wydzielenia nadzoru bankowego z NBP, zawarta w poselskim projekcie ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym, została negatywnie oceniona przez ekspertów Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Wydaje się, że opinie te należy traktować ze szczególną uwagą, mogą one bowiem w sposób istotny zaważyć na możliwości zaspokojenia aspiracji naszego kraju do uczestnictwa w określonych strukturach organizacyjnych.

Podsumowując zaprezentowaną opinię o poselskim projekcie ustawy o Państwowym Nadzorze Bankowym, należy uznać, że przyjęcie ustawy w tej postaci oznaczałoby istotne osłabienie nadzoru bankowego w Polsce i zaprzepaszczenie istniejącego już dorobku w tym względzie, perturbacje w działalności banku centralnego oraz rozprzężenie dyscypliny w nadzorowanych bankach. Na marginesie pragnę zapytać: Skoro ten nadzór nie jest dobry, to dlaczego w całości chce się go przenieść - wraz z wszystkimi pracownikami - do nowego organu? To, jak już powiedziałam, gwoli pewnej krytyki, której przedmiotem staje się nadzór bankowy. Należałoby może w takim razie stworzyć coś od początku.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Z powodu istotnej roli systemu bankowego w gospodarce konieczne jest - w interesie publicznym - funkcjonowanie silnego nadzoru bankowego, gwarantującego ochronę interesów klientów banków. Nadzór bankowy w żadnym kraju nie może uchronić banków przed upadkiem ani zagwarantować zupełnego wyeliminowania oszustw i nieuczciwych praktyk wśród banków. Banki są bowiem takimi samymi podmiotami obrotu gospodarczego, jak przedsiębiorstwa, działającymi w warunkach konkurencji i wolnego rynku.

Zasady wolnego rynku są bezwzględne: jedni odnoszą sukces, inni upadają. Dlatego zadaniem nadzoru bankowego jest stworzenie takich warunków, aby banki przestrzegały minimalnych i niezbędnych zasad ostrożności oraz dobrej praktyki bankowej, ograniczających nadmierne ryzyko. Nie jest również celem nadzoru bankowego wchodzenie w kompetencje organów ścigania, kontroli skarbowej, NIK, Urzędu Antymonopolowego, Głównego Urzędu Ceł. Nadzór bankowy nie może też ponosić odpowiedzialności za nieudolność nadzoru właścicielskiego banków, wyposażonego we właściwe instrumenty ich kontroli.

Moim zdaniem nadzór bankowy wypełnia swe zadania zgodnie ze sztuką bankową i uprawnieniami ustawowymi. Na obecnym etapie uprawnienia nadzoru bankowego powinny być rozszerzone i doprecyzowane, jego pozycja zaś umocniona, a nie osłabiona. Tylko złą wolą - ponownie - można tłumaczyć niedostrzeganie ogromnej pracy, jaką wykonał NBP na rzecz poprawy bezpieczeństwa sektora bankowego, czyli zwiększenia bezpieczeństwa złożonych w banku oszczędności. Przypomnę tylko takie kraje, jak Litwa, Łotwa, Bułgaria, Estonia, w których banki są zamykane; w tych, które wymieniłam, nastąpiło załamanie i bardzo poważny kryzys bankowy.

Porównam udział kredytów zagrożonych w kredytach ogółem brutto, uwzględniając stan z 31 grudnia 1993 r. 31 grudnia 1993 r. kredyty zagrożone stanowiły 30,2% całego portfela bankowego; 31 marca 1996 r. - 18%. Nastąpiło prawie dwukrotne zmniejszenie złych kredytów w portfelach bankowych. Uważamy, że jest to efekt wielu działań, w tym również działań nadzoru.

Opublikowane ostatnio opracowanie GUS na temat monitoringu sektora bankowego w latach 1992-1995 potwierdziło, że poprawia się kondycja finansowa polskich banków. Okres głębokiej zapaści sektora bankowego jest już za nami, co nie oznacza, że wszystkie banki są w pełni bezpieczne. Jest jeszcze dużo do zrobienia. Sektor bankowy nadal wymaga przeprowadzenia głębokich reform systemowych, nie jest więc wskazane wyłączanie nadzoru bankowego z NBP. Według opinii zagranicznych ekspertów nadzór bankowy istniejący w NBP jest czynnikiem zachęcającym i w pewnym stopniu gwarantem dla potencjalnych zagranicznych inwestorów, którzy oceniają polski system bankowy właśnie pod kątem bezpieczeństwa i stabilności infrastruktury regulacyjnej oraz skuteczności działania nadzoru. Dysponujemy uwagami misji Międzynarodowego Funduszu Walutowego, która przebywała u nas w grudniu 1995 r.; zaleciła ona, aby w obecnej sytuacji nadzoru bankowego nie wydzielać z NBP, głównie z powodu poważnego ryzyka wprowadzenia zakłóceń w funkcjonowaniu i w dalszym doskonaleniu nadzoru bankowego. Tak jak wcześniej wspomniałam, podobną opinię wyrażali również przedstawiciele Banku Światowego.

Podsumowując uwagi Narodowego Banku Polskiego, wnoszę o zagwarantowanie niezależności NBP zarówno od rządu, jak i od Sejmu - zgodnie z tym, co zostało zagwarantowane w przegłosowanej już przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego części projektu nowej konstytucji. Drugi mój wniosek dotyczy pozostawienia nadzoru bankowego w strukturach Narodowego Banku Polskiego.

Przypadnie państwu, Sejmowi tej kadencji, w udziale podjęcie decyzji w sprawie usytuowania banku centralnego w strukturze państwa. Od państwa woli zależy zakres siły i niezależności Narodowego Banku Polskiego, w tym nadzoru bankowego, a w konsekwencji jego zdolność do skutecznej ochrony procesów gospodarczych. Pragnę, aby paniom posłankom i panom posłom towarzyszyła świadomość tego, że kadencje Sejmu, Senatu, podobnie jak władz Narodowego Banku Polskiego, przeminą, a skutki podjętych decyzji ponosić będzie polskie społeczeństwo i polska gospodarka.

Wysoka Izbo! Niebawem wejdziemy w XXI wiek. Politycy wyrażają chęć - i widzą nieuchronność - przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej. Mam nadzieję, że ostateczne decyzje Wysokiej Izby zostaną wnikliwie przemyślane i nie spowodują zawrócenia Polski z drogi reform.

Pragnę jeszcze powiedzieć kilka słów na temat związany ze strategią umacniania systemu bankowego w Polsce - dotychczas przedstawiałam uwagi do trzech projektów ustaw. Chciałabym tylko przypomnieć, że w tych sprawach przemawiało trzech posłów, a ja - jedna osoba - odniosłam się do trzech projektów. Teraz zaś, ponieważ Sejm nałożył na Narodowy Bank Polski obowiązek, żeby również odniósł się do strategii umacniania systemu bankowego, pragnę to uczynić.

Otóż, z satysfakcją odnotowując postępującą stabilizację systemu bankowego, chcę zwrócić uwagę Wysokiej Izby na pewne problemy wymagające rozwiązania.

Pierwszy to całościowe uregulowanie działalności sektora bankowego. Ponieważ już wcześniej rozwinęła te kwestie, nie będę szczegółowo ich omawiać. Pragnę przypomnieć, że chodzi nie tylko o ustawy o NBP i o nadzorze bankowym, ale przede wszystkim o Prawo bankowe.

Drugi strategiczny problem to konieczność zwiększenia skłonności do oszczędzania w gospodarce o około 10 punktów procentowych w stosunku do obecnego poziomu. W ostatnich dwóch latach widoczny jest wyraźny wzrost skłonności do oszczędzania. Należy utrzymać i wzmocnić tę korzystną tendencję. Odwrót od dolaryzacji gospodarki, denominacja i umocnienie złotego to czynniki zachęcające do oszczędzania. Szybki rozwój gospodarczy powoduje rozszerzenie kręgu osób oszczędzających. Podtrzymanie szybkiego tempa rozwoju gospodarczego sprzyja ograniczeniu bezrobocia i zwiększa skłonność do oszczędzania. Równocześnie pojawiają się pozabankowe instytucje konkurujące z bankami o powierzanie im oszczędności, takie jak towarzystwa ubezpieczeniowe oraz otwarte i zamknięte fundusze inwestycyjne. Wydaje się jednak, że banki powinny pozostać, tak jak obecnie, główną instytucją pośrednictwa finansowego, cieszącą się zaufaniem publicznym.

Trzeci problem, który wymaga rozwiązania w ramach strategii rozwoju systemu bankowego, to niedostateczne wyposażenie banków w kapitał i technologię informatyczną. Kredytowanie rozwoju gospodarczego wymaga wzrostu kapitału banków. Każda złotówka przyrostu kapitału banku pozwala teoretycznie zwiększyć jego akcję kredytową o 12 zł. W dłuższej perspektywie wzrost gospodarczy w kraju nie jest możliwy bez dokapitalizowania banków przez ich właścicieli. Stan budżetu państwa oraz konieczność wygospodarowania środków na reformę systemu świadczeń socjalnych powodują, że skarb państwa nie jest w stanie sprostać potrzebie zwiększenia kapitału w bankach. W tej roli muszą go zastąpić krajowi lub zagraniczni inwestorzy. Dokapitalizowaniu banków służy zasada równego traktowania inwestorów krajowych i zagranicznych, a także zasada równego traktowania inwestorów zagranicznych niezależnie od kraju pochodzenia, i tego należy nadal bezwzględnie przestrzegać.

Ukształtowana w ostatnich trzech latach polityka licencyjna, prowadząca do zainteresowania inwestorów strategicznych raczej kierowaniem kapitałów do istniejących już banków, do banków słabo wyposażonych w kapitał, niż tworzeniem nowych instytucji bankowych, możliwa będzie do utrzymania, sądząc po stanie negocjacji z OECD, jedynie do końca 1998 r. Rozważyć więc należy wielokrotne podniesienie w perspektywie 2-3 lat kapitału wymaganego do założenia nowego banku. Utrudniłoby to otwieranie banków w Polsce instytucjom o niewielkich funduszach i mogłoby sprzyjać umocnieniu kapitałowemu banków już istniejących.

Ponieważ pytano o politykę licencyjną, mogę powiedzieć, że w latach 1989-1991 wydano ok. 70 licencji bankowych, w tym kilkunastu bankom zagranicznym; w latach 1992-1996 wydano 9 licencji bankowych. Proszę więc zwrócić uwagę, jak zaostrzono kryteria przyznawania licencji - w tym drugim okresie 8 licencji otrzymały banki zagraniczne, ale każda z nich była wydana na takiej zasadzie, że uzyskujący ją bank powinien zaangażować się w sanację polskiego systemu bankowego.

Przypomnę jeszcze, bo to, mam wrażenie, też umyka uwadze, że prezes NBP nie jest akurat w tym wypadku jedyną ani suwerenną władzą, ponieważ każda licencja jest podpisywana zarówno przez prezesa NBP, jak i przez ministra finansów. I decyzje, i cała ta polityka były więc uzgodnione.

Wracając do kwestii umacniania sektora bankowego, chciałabym wspomnieć o tym, że w związku z oczekiwanym zaproszeniem nas do OECD mamy w perspektywie transgraniczne świadczenie usług bankowych, które zwiększa paletę produktów oferowanych przez banki klientom. Jednocześnie stanowi ono wyzwanie dla krajowych banków narażonych na konkurencję ze strony zagranicznych banków znajdujących się na terenie 27 państw członkowskich OECD. Nadmierna konkurencja destabilizuje system bankowy, nie sprzyja poprawie jakości usług. Szokowy wzrost poziomu konkurencji związany z naszą obecnością w OECD niesie ze sobą wszystkie zagrożenia związane z brakiem ewolucyjności zmian. Mamy nadzieję, że korzyści z przyspieszenia wejścia do OECD przewyższą koszty, jakie za nie zapłaci system bankowy, najbardziej umiędzynarodowiony spośród krajowych instytucji i otwarty na współpracę regionalną.

Piątym problemem, który jak w soczewce skupia wcześniej podniesione, jest konieczność budowy w bardzo krótkim czasie nowoczesnych sieci informatycznych do strategicznego i operacyjnego zarządzania bankami. Nowe zasady rachunkowości i międzynarodowe standardy w tym zakresie wymagają ewidencji produktów bankowych w ich bieżącej wartości rynkowej. Również nowe sposoby pomiaru i monitoringu ryzyka proponowane przez bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego wymagają komputerowych modeli do wyceny niektórych parametrów. Przepaść technologiczna w tym zakresie daje przewagę bankom zagranicznym. NBP wspólnie z właścicielami banków krajowych, z Ministerstwem Finansów, musi podjąć działania zmierzające do przełamania tej bariery rozwoju systemu bankowego w Polsce. Ze względu na olbrzymie koszty technologii informatycznych w bankowości być może trzeba będzie zmienić politykę podatkową wobec banków, zachęcając je do inwestowania w systemy informacji związanej z zarządzaniem. Jest to conditio sine qua non dla banków na dziś, a z pewnością zaowocuje też w przyszłości. Trudno bowiem mówić o bezpiecznej przyszłości polskiego systemu bankowego bez podjęcia natychmiastowej próby sprostania tym pięciu wyzwaniom.

Ponieważ treść przedłożenia rządowego ˝Strategia umacniania systemu bankowego w Polsce˝ była przedmiotem konsultacji z NBP, należy uznać, że w zakresie jej celów istnieje consensus między Ministerstwem Finansów jako właścicielem trzonu systemu bankowego a bankiem centralnym, co oznacza że nie ma potrzeby zgłaszania w tym zakresie odrębnego stanowiska. Trudności zaczynają się przy doborze środków do realizacji słusznych celów. NBP widziałby większą rolę polityki podatkowej we wzmacnianiu kapitałowym banków oraz mniejsze nadzieje wiąże z rozwojem bankowości specjalistycznej. Kierunkowy, a nie programowy charakter przedłożenia rządowego zwalnia prezesa NBP z konieczności wskazywania na wszystkie trudności realizacyjne dokumentu przedłożonego pod obrady Wysokiej Izby. Na jedną trudność pragnę jednakże zwrócić uwagę.

Prawdą jest, iż konsolidacja systemu bankowego utrudnia jego opanowanie przez zagraniczny kapitał. W tym zakresie naturalny proces łączenia się banków i grupowania w celu sprostania konkurencji zasługuje na wsparcie. Staje się on natomiast czymś krańcowo odmiennym, gdy dokonuje się z pogwałceniem woli klientów, wbrew sygnałom wysyłanym przez rynek kapitałowy. Decydujące znaczenie ma zatem praktyka przeprowadzenia konsolidacji systemu bankowego w Polsce. Od profesjonalizmu zespołów upoważnionych przez właściciela zależy zatem to, czy nieunikniony proces konsolidacji systemu bankowego będzie służył jego wzmocnieniu, czy też na odwrót, doprowadzi do zaprzepaszczenia dorobku ostatnich lat w umacnianiu systemu bankowego.

Wysoka Izbo! Umacnianie systemu bankowego to działanie ponad 100 tys. osób zatrudnionych w polskich bankach, dla których stworzono miejsca pracy odpowiadające zapotrzebowaniu na sprawne rozliczenia, dobry pieniądz oraz efektywną alokację środków finansowych. Znaczący jest w tym procesie udział podatników wspierających budowę podwalin gospodarki rynkowej, mających wizję strategiczną systemu bankowego państwa integrującego się z Europą Zachodnią. Bank centralny wspomaga aktywnie ten proces, licząc na jego pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy i dobrobyt społeczny. Bez stabilnego systemu bankowego i rynków finansowych na miarę potrzeb naszej gospodarki nie uda nam się zrealizować celu strategicznego naszego członkostwa w Unii Europejskiej. Dziękuję uprzejmie. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia