2 kadencja, 43 posiedzenie, 1 dzień (15.02.1995)

1 punkt porządku dziennego:
Informacja prezesa Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w okresie od 1 stycznia 1993 r. do 30 czerwca 1994 r. (druki nr 687 i 801). (Gwar na sali)

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Andrzej Zoll:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 34 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przedstawił Wysokiej Izbie informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału. Informacja ta powinna stanowić dla Wysokiej Izby pomoc przy tworzeniu prawa - w szczególności przy ocenie, czy tworzone prawo jest zgodne z konstytucją - informację o lukach w obowiązujących przepisach.

    Ta informacja Trybunału Konstytucyjnego dla Sejmu ukazuje najlepiej wspólność celu ustawodawcy i Trybunału Konstytucyjnego. Tym wspólnym celem jest troska o stan porządku prawnego w państwie, troska o dobro prawa.

    Proszę mi pozwolić, że na wstępie wyrażę podziękowanie i uznanie dla przygotowania, profesjonalności i poziomu wystąpień posłów delegowanych przez Prezydium Sejmu do uczestniczenia w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ich uczestnictwo w rozprawach w znacznym stopniu przyczynia się do kształtowania kultury prawnej. (Oklaski)

    Z przedstawionej informacji wynika, że nastąpił znaczący wzrost liczby spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny. Ta tendencja nasiliła się jeszcze w drugim półroczu 1994 r. i w pierwszych tygodniach 1995 r. Ten wzrost jest najbardziej widoczny w odniesieniu do wniosków o ustalenie powszechnej wykładni ustaw (w 1993 r. - 11, w 1994 r. - 20), a także wniosków prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o dokonanie prewencyjnej kontroli ustaw przed ich podpisaniem.

    Coraz ważniejsza rola Trybunału Konstytucyjnego, umocnienie się jego roli w świadomości obywateli jest podstawą do optymizmu i - dla nas - satysfakcji. Oznacza to bowiem wzmacnianie podstaw demokratycznego państwa prawa, wzrost autorytetu prawa. Temu wzrostowi znaczenia Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze jednak towarzyszy uświadomienie sobie w pełni, czym jest ten organ władzy, jakie są jego kompetencje i jakie są granice tych kompetencji. Uważam, że jest to dobra okazja, aby o tym teraz, oczywiście w bardzo ograniczonym zakresie, przypomnieć.

    Trybunał Konstytucyjny jest sądem, którego podstawowe zadanie polega na badaniu, czy tworzone przez ustawodawcę lub innego prawodawcę prawo jest zgodne z konstytucją czy innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Jest to więc przede wszystkim sąd, którego przedmiotem oceny jest norma prawna, jej zgodność z konstytucją, tryb jej powołania do życia i wprowadzenia do porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny jest więc gwarantem tego, że spierające się w ciele ustawodawczym pluralistyczne siły polityczne nie będą przekraczać ram zakreślonych przez ustrojodawcę. Pełniąc funkcję kontrolną odnośnie do prawotwórczej działalności prawodawcy, Trybunał Konstytucyjny orzeka o materii mającej jednoznacznie charakter polityczny. Trybunał kieruje się jednak przy rozpatrywaniu tej politycznej materii wyłącznie kryteriami prawnymi, a nie politycznymi. Wzorcem, z którym Trybunał porównuje zakwestionowaną normę prawną, jest norma konstytucyjna lub ustawowa, a nie taka czy inna racja polityczna. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie bada słuszności lub celowości przyjętych przez prawodawcę założeń. Ich słuszność i celowość podlegają ocenie politycznej, a nie prawnej. Trybunał w swym orzeczeniu, stwierdzającym zgodność lub niezgodność z konstytucją badanej normy prawnej, nie wdaje się w ocenę merytorycznej trafności lub nietrafności przyjętego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Dlatego Trybunał Konstytucyjny nie może być przedmiotem konfliktów politycznych ani ich arbitrem. Jego orzeczenia dotyczą tylko prawnego, a ściślej mówiąc, konstytucyjnego aspektu tych konfliktów. Utrzymanie niezależności politycznej Trybunału Konstytucyjnego wymaga bardzo jasnego określenia jego kompetencji, a także ustalenia procedury przed Trybunałem, zapewniającej postępowanie wolne od podejrzeń o dokonywanie politycznej manipulacji.

    Wysoka Izbo! Przepisy prawne regulujące właściwość Trybunału i postępowanie przed nim powstały w latach 1982-1985, czyli w okresie panowania doktryny jednolitej władzy państwowej, i tej doktrynie były podporządkowane; ze względu na związane z nią założenia Trybunał miał odgrywać ograniczoną rolę. Martwić musi to, że w ciągu prawie 6 lat, które upłynęły od zmiany systemu politycznego, ustawodawca nie zdobył się ani na reformę przepisów określających miejsce Trybunału Konstytucyjnego w systemie organów państwowych, ani na reformę przepisów postępowania przed Trybunałem, które stały się częściowo nieaktualne, są w wysokim stopniu niepełne, a przede wszystkim budzą poważne wątpliwości, ze względu na formę ich uchwalenia, co do zgodności z konstytucją. Pod rządami doktryny jednolitej władzy państwowej nie były do pomyślenia - a jeśli nawet były, to nie miały żadnego praktycznego znaczenia - spory kompetencyjne na płaszczyźnie naczelnych organów państwa. Nie przewidziano więc też organu, który byłby władny spory te rozstrzygać. W chwili upadku doktryny jednolitej władzy państwowej spory pluralistycznie kształtujących się organów władzy stały się rzeczywistością. Konieczny jest organ, który by rozstrzygał takie spory. Trybunał Konstytucyjny na podstawie swoich dzisiejszych kompetencji może się jedynie wypowiedzieć, poprzez ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni, na temat ustawowych granic kompetencji poszczególnych organów władzy. Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego są jednak tylko akty normatywne, czyli akty o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Trybunał nie może stwierdzić niekonstytucyjności decyzji lub uchwały organu władzy o charakterze konkretnym i indywidualnym. Potrzeba takiej kompetencji organu sądowego jest oczywista. Ustawodawca powinien pilnie przyznać taką kompetencję. Uważam, że sprawą o zasadniczym znaczeniu nie jest to, czy organem takim miałby być Sąd Najwyższy, czy Trybunał Konstytucyjny. Ważna jest szybka decyzja ustawodawcy w tym zakresie.

    Od półtora roku znajduje się w Sejmie projekt prezydenta Rzeczypospolitej dotyczący zmiany przepisów konstytucyjnych i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; zmierza on w kierunku przyznania wszystkim orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego charakteru ostatecznego. Tempo prac nad tym projektem jednoznacznie świadczy o tym, że nie przewiduje się jego uchwalenia w dającym się określić terminie. Tłumaczy się to politycznym porozumieniem, którego treścią miało być pozostawienie w nie zmienionym kształcie obowiązujących przepisów konstytucyjnych do czasu uchwalenia nowej konstytucji. Ostatnio w ciągu dwóch tygodni Sejm potrafił dokonać zmiany przepisów konstytucyjnych w sprawie dotyczącej zniesienia przerwy w pracach parlamentu po zakończeniu kadencji. Szkoda, że brakuje woli politycznej w załatwieniu tej tak ważnej ustrojowo sprawy, jaką jest ostateczność orzeczeń Trybunału. Możliwość odrzucenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm oznacza, że to w gruncie rzeczy Sejm przesądza o tym, czy zakwestionowany przepis jest zgodny z konstytucją. Tej kompetencji Sejmu i jednocześnie tego ograniczenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie da się pogodzić z przyjętą w art. 1 ˝małej konstytucji˝, fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa, zasadą podziału władzy.

    Jeszcze raz muszę podkreślić, że rozwiązanie przyjęte w Polsce nie jest znane w państwach demokratycznych, w których działają sądy konstytucyjne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność ustawy nie może być tylko opinią dla Sejmu. Powinno być wiążącym ustawodawcę rozstrzygnięciem niezależnej władzy sądowniczej. Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny zgłasza postulat szybkiej nowelizacji przepisów konstytucyjnych przez przyznanie wszystkim orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego mocy wiążącej.

    Ostatnio pojawił się pogląd, wygłoszony także z trybuny sejmowej, że ostateczny charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie może, także w przyszłości, dotyczyć przepisów, których uchylenie wiąże się z obciążeniem finansowym państwa. Takie ograniczenie oznaczałoby, że w sprawach związanych z gospodarką finansową państwa, w zakresie przepisów tak ważnych dla obywatela, jak prawa podatkowe czy inne prawa daninowe, ustawodawca nie musi się liczyć z wymogami konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że polityka finansowa państwa (np. zawarty w budżecie plan dochodów i wydatków) jest domeną władzy wykonawczej i ustawodawczej. Nie może jednak pozostawać poza kontrolą niezawisłego organu sądownictwa konstytucyjnego mechanizm dojścia do uchwalenia ustawy budżetowej i nie można uniemożliwiać mu zbadania, czy ustawa ta, uchwalana w specyficznym trybie, nie zawiera norm, które - zgodnie z Prawem budżetowym - do budżetu nie należą. W państwie opartym na zasadzie podziału władzy nie może pozostawać poza kontrolą niezawisłej władzy sądowej mechanizm tworzenia prawa daninowego; oznacza to brak możliwości ustalenia, czy prawo to nie zawiera norm stanowiących - poprzez ich wsteczne działanie - de facto wywłaszczenie obywateli i czy prawo to pozwala obywatelom na dostosowanie swoich interesów do nowych regulacji. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, o czym już była mowa, racjonalność polityki finansowej państwa.

    Nie da się zrozumieć, dlaczego do dzisiaj ustawodawca nie usunął pochodzącego z poprzedniego ustroju ograniczenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania aktów prawnych obowiązujących dłużej niż 5 lat. Podczas postępowania służącego porządkowaniu stanu prawnego data wprowadzenia danego aktu prawnego w życie nie może mieć żadnego znaczenia. Szczególnie w dobie transformacji ustrojowej należało stworzyć mechanizmy ułatwiające eliminację z naszego porządku prawnego aktów normatywnych sprzecznych z akceptowaną obecnie aksjologią wyrażaną w zasadach konstytucyjnych, a zwłaszcza w zasadzie demokratycznego państwa prawa. Ograniczenie czasowe kognicji Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że obowiązuje w naszym systemie wiele norm sprzecznych z konstytucją, których nie da się wyeliminować z naszego porządku prawnego bez interwencji ustawodawcy. Do ich stosowania zobowiązane są sądy powszechne i władze administracyjne lub samorządowe przy rozpatrywaniu spraw obywateli.

    Szczególnie pilnej interwencji ustawodawcy wymagają przepisy określające postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy podkreślić, że uregulowanie zasadniczych kwestii związanych z postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym w formie uchwały Sejmu budzi wątpliwości co do zgodności tej regulacji z art. 33a ust. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez ˝małą konstytucję˝. Przepis konstytucyjny stwierdza bowiem jednoznacznie, że właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa. Pochodzące z 1985 r. ustawa o Trybunale Konstytucyjnym oraz uchwała Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie regulują postępowania dotyczącego tzw. trybu prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy przedłożonej Trybunałowi przez prezydenta Rzeczypospolitej przed jej podpisaniem. Brak regulacji ustawowej powoduje w tym zakresie podstawowe wątpliwości, które ujawniły się ze szczególną intensywnością w ostatnim okresie.

    Powstały zasadnicze rozbieżności dotyczące trybu postępowania w wypadku orzeczenia przez Trybunał, że przedstawiona mu do oceny przez prezydenta ustawa nie jest zgodna z konstytucją. Prezydent uznał, że orzeczenie takie nie podlega już kontroli Sejmu i odmówił podpisania niekonstytucyjnej ustawy. Inne było stanowisko marszałka Sejmu oraz Komisji Ustawodawczej. Prezydent wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie w tym zakresie powszechnie obowiązującej wykładni. Trybunał wykładnię taką ustalił. Chciałbym jednak bardzo wyraźnie zaznaczyć, że nie wszystkie luki w prawie można zapełnić wykładnią Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał może wyjaśniać tylko treść norm ustanowionych przez ustawodawcę. Nie może on jednak - i nie rości sobie takich uprawnień - zastępować ustawodawcy i w drodze wykładni tworzyć nowych norm prawnych.

    W związku z kontrolą prewencyjną należy także powiedzieć o zupełnej nieadekwatności do jej trybu przepisów odnoszących się do samego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Kontrola prewencyjna różni się w swojej istocie zasadniczo od kontroli następczej. W wypadku kontroli prewencyjnej poddany jej akt nie jest jeszcze elementem obowiązującego porządku prawnego, proces legislacyjny nie został jeszcze zakończony. Postępowanie przed Trybunałem nie powinno blokować na dłuższy okres procesu legislacyjnego i dlatego musi podlegać rygorom innym niż w trybie kontroli następczej. W trybie kontroli prewencyjnej inna jest pozycja wnioskodawcy. W kontroli następczej jego bierność w dalszym postępowaniu i niestawianie się na rozprawę skutkować może jedynie niedoprowadzeniem w określonym czasie do usunięcia z porządku prawnego przepisu zakwestionowanego przez wnioskodawcę. W postępowaniu prewencyjnym bierność wnioskodawcy może przy obowiązywaniu dzisiejszej procedury całkowicie zablokować proces legislacyjny. Uważamy, że konieczne jest pilne określenie w trybie ustawowym, jakie są konsekwencje nie usprawiedliwionego niestawienia się wnioskodawcy na rozprawę prowadzoną w trybie kontroli prewencyjnej. (Oklaski) Wskazane byłoby również sprecyzowanie w przepisach proceduralnych terminów, w których uczestnicy postępowania powinni wyrazić swe stanowisko na piśmie, oraz terminu, w którym prezes Trybunału Konstytucyjnego powinien wyznaczyć rozprawę.

    Dotychczasowe doświadczenia związane z ustaleniem powszechnie obowiązującej wykładni ustaw wskazują także na istotne braki ustawowe w zakresie postępowania w tym trybie. W szczególności konieczne jest upoważnienie Trybunału Konstytucyjnego do odmowy ustalenia wykładni. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zdawał sobie sprawę, że ustalana przez niego wykładnia może ograniczyć rozwój wykładni sądowych. W świetle obowiązującego prawa Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości odmówienia ustalenia wykładni, jeżeli z wnioskiem wystąpi uprawniona do tego osoba.

    Wysoka Izbo! Proszę wybaczyć stawiany przeze mnie zarzut niedokonania przez Wysoką Izbę reformy przepisów dotyczących właściwości Trybunału Konstytucyjnego i postępowania przed tym organem. Uważam jednak, że coraz częściej organy stosujące prawo są zaskakiwane sytuacjami, których ustawodawca nie przewidział. Rodzi to niebezpieczeństwo instrumentalnego naginania prawa do zaistniałych sytuacji. Ustawodawca musi wyprzedzać wydarzenia. Prawo ma być podstawą działania organów państwa w stosunku do zaistniałego stanu rzeczy. Ma ono stanowić wyraźne podstawy o jednoznacznie zakreślonych granicach dla działalności państwa i jego organów oraz wyraźne gwarancje wolności i praw obywatelskich. Wielu konfliktów - również tych z ostatnich tygodni - można było uniknąć, gdyby regulacja prawa była jednoznaczna; gdyby ustrojodawca i ustawodawca przewidział możliwe sytuacje i gdyby miał jasną koncepcję ich rozwiązania.

    Wysoka Izbo! Dwa lata temu sędzia Tomasz Dybowski przedstawił w imieniu Trybunału Konstytucyjnego wiele z tych problemów. Ja zrobiłem to rok temu, a także dzisiaj. Nie zostały one - mimo naszych postulatów - załatwione. Mam nadzieję, że wystąpienie prezesa Trybunału Konstytucyjnego przed Wysoką Izbą w przyszłym roku będzie już mogło być poświęcone innym zagadnieniom, bo te sprawy - uważam, bardzo istotne dla funkcjonowania państwa prawa - zostaną przez Wysoką Izbę rozwiązane. (Oklaski)

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Aleksander Małachowski)

Przebieg posiedzenia