2 kadencja, 24 posiedzenie, 2 dzień (01.07.1994)
9 punkt porządku dziennego:
Stan prawa - przestrzeganie i stanowienie (druk nr 478).
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Roman Hauser:
Panie Marszałku! Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Kilka tygodni temu Wysoki Sejm rozpatrywał w pierwszym czytaniu prezydencki projekt ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W toku dyskusji podniesiono wiele istotnych spraw tyczących organizacji sądu i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ta dyskusja sprzed paru tygodni zwalnia mnie od szerszego przedstawiania problemów związanych z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Proszę mi jednak w tej szczególnej sytuacji pozwolić na podziękowanie państwu za wypowiedzenie w tej dyskusji wielu życzliwych uwag, gdy chodzi o jakość orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wpływu tego orzecznictwa na funkcjonowanie organów administracji państwowej. Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego z wielką wdzięcznością przyjęli wystąpienia pań i panów posłów.
Sądownictwo administracyjne w naszym kraju zostało odtworzone 13 lat temu - po 40-letniej przerwie. Myślę, że dziś nikt nie ma już wątpliwości co do zasadności pełnego funkcjonowania w naszym kraju ogólnego sądownictwa administracyjnego. Sądzę, że mogę tak powiedzieć, iż obok innych instytucji, szczególnie Trybunału Konstytucyjnego oraz rzecznika praw obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny jest jednym z istotnych podmiotów dbających o przestrzeganie prawa w naszym kraju; jest instytucją, która w sprawie ochrony praw obywatela wniosła przez te lata - jak sądzę - wiele istotnego i dlatego jej znaczenie jest wielkie. O znaczeniu tej instytucji świadczy także to, w jakim zakresie obywatele chcą korzystać z możliwości obrony swych praw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Liczba skarg wpływających do Naczelnego Sądu Administracyjnego stale rośnie. Na przykład: w 1991 r. wpłynęło 15,5 tys. skarg, w 1992 r. - 24,5 tys. skarg, a w 1993 r. - już 31 tys. skarg. Oczywiście lawinowy wzrost liczby skarg może wynikać z różnych przyczyn. Jedną z nich jest zwiększenie zakresu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego i przejście od 1990 r. na tzw. klauzulę generalną, a więc poddanie sądowej kontroli w zasadzie ogółu decyzji administracyjnych.
Pojawiły się także pewne nowe zjawiska, związane z transformacją ustrojową, które spowodowały pojawienie się zupełnie nowej kategorii spraw. Gwałtownie wzrosła liczba spraw związanych z decyzjami w sprawach celnych i podatkowych. Pojawiły się sprawy z zakresu opieki społecznej, sprawy związane z bezrobotnymi. Pojawiają się także - jest ich coraz więcej - sprawy związane z tzw. reprywatyzacją. Chodzi o kontrolę decyzji organów administracji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych w trybie przepisów o reformie rolnej i nacjonalizacji.
Wzrost, tak znaczny, liczby spraw kierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednej strony cieszy i kierownictwo sądu, i sędziów, świadczy bowiem o potrzebie funkcjonowania instytucji, z drugiej strony - powoduje pewne kłopoty. Następstwem tego stanu rzeczy jest przede wszystkim wydłużenie okresu oczekiwania na rozpoznanie spraw w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie wynosi dziś 8 miesięcy. Robimy wszystko, aby ten okres skrócić. Podejmujemy przede wszystkim pewne działania organizacyjne. Mamy uwzględnioną, dzięki Wysokiemu Sejmowi, odpowiednią liczbę etatów w budżecie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafiamy jednak na takie same bariery, jakie są w całym wymiarze sprawiedliwości, to znaczy mamy kłopoty ze znalezieniem kandydatów na stanowiska sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Atrakcyjność innych zawodów prawniczych powoduje, że kandydatów o właściwych kompetencjach niestety nie ma. Z inicjatywy sejmowej Komisji Sprawiedliwości i dzięki życzliwemu zainteresowaniu pana ministra sprawiedliwości być może w tym roku powołamy nowe ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądzimy, że znajdując kandydatów na sędziów i prowadząc działania organizacyjne - spowodujemy, że okres oczekiwania na rozstrzyganie spraw w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w przeciągu roku lub półtora będzie wynosił 4-5 miesięcy.
Od wielu lat, rozpoznając w Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawy skarg na decyzje administracyjne, stwierdzamy utrzymujący się bardzo wysoki wskaźnik skuteczności skarg. Chodzi tu o te skargi, w wyniku których sąd stwierdza nieważność decyzji administracyjnej lub uchyla decyzje administracyjne. W 1992 r. wskaźnik ten wynosił 33,7%, w 1993 r. - 34,2%. Prawie co trzecia skarga kierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest skargą skuteczną, to znaczy skarżący słusznie uważał, że jego sprawa została przez organy administracji publicznej załatwiona w sposób nieprawidłowy. Dane obrazujące wskaźnik skuteczności skarg są, oczywiście, zróżnicowane, gdy chodzi o różne podmioty. Tak więc w przypadku orzecznictwa naczelnych i centralnych organów administracji państwowej wskaźnik ów wynosi nawet 38,3%. Jest to liczba, która zawsze wprawia nas w głęboką zadumę. Wydawałoby się, że w naczelnych i centralnych organach administracji państwowej poziom kadr przygotowujących decyzje administracyjne powinien być na tyle wysoki, by decyzje dotknięte tak istotnymi wadami, że powoduje to po stronie sądu stwierdzanie ich nieważności lub ich uchylanie, należały do rzadkości. Tymczasem ten wskaźnik jest jeszcze wyższy niż w przypadku ogółu skarg kierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy chodzi o dane w podziale terytorialnym - na poszczególne województwa - pojawia się zróżnicowanie, którego w sądzie w sposób jednoznaczny nie potrafimy wytłumaczyć. Na przykład wskaźnik skuteczności skarg w woj. warszawskim wynosi 39,8%, bielskim - 41%, bydgoskim - 44%, ostrołęckim - 47%, poznańskim - 40%, zielonogórskim - 47%. Oznacza to, że w niektórych przypadkach prawie połowa zaskarżonych decyzji była niezgodna z prawem. Jednocześnie w porównywalnych przecież sprawach rozstrzyganych przez organy stopnia wojewódzkiego bywa też orzecznictwo lepsze, na przykład w woj. elbląskim - 26%, katowickim - 22%, kieleckim - 23%, olsztyńskim - 20,6% skuteczności. Sądzimy, że jest to po prostu pewien wskaźnik tego, jaki jest w niektórych województwach stosunek do kształtowania właściwego funkcjonowania służb przygotowujących decyzje administracyjne i w jaki sposób prowadzi się działania wskazywane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Chcę poinformować, że te dane - precyzyjnie określone - corocznie są przekazywane wszystkim ministrom i wszystkim wojewodom. Niekiedy odnosimy, niestety, wrażenie, że są wkładane do szuflady i nie powodują żadnej zgoła refleksji nad tym, co dzieje się z orzeczenictwem organów administracji państwowej.
Od lat przesłanki uchylania decyzji administracyjnych są w zasadzie podobne. W 75% są to uchybienia prawa procesowego, w szczególności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: nieprowadzenie postępowania dowodowego, prowadzenie postępowania dowodowego w zupełnie ograniczonym zakresie, ograniczanie praw strony lub niedopuszczanie strony do postępowania administracyjnego, wydawanie decyzji administracyjnych sprzecznych z tym, co wynika z tego kodeksu. Zdarzają się decyzje, które nie zawierają uzasadnienia, zdarzają się i takie, których uzasadnienie w żaden sposób nie może być uznane za odpowiadające temu, co określono w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Te uchybienia trudno zrozumieć. Kodeks postępowania administracyjnego był, co prawda, wielokrotnie nowelizowany, ale w swych zasadniczych zrębach, regulujących wydawanie decyzji administracyjnych, od 1960 r. w istotny sposób się nie zmienił. Możemy zatem, niestety, zakładać, że jest to problem małej dbałości organów administracji publicznej o przestrzeganie prawa w toku wydawania decyzji administracyjnych.
Ogólnie rzecz ujmując, oceniamy w sądzie, że podstawowymi przyczynami stanu, jaki obserwujemy, są, po pierwsze, niedostateczne przygotowanie znacznej części pracowników administracji, którzy wydają decyzje administracyjne; po drugie, brak staranności przy wydawaniu decyzji administracyjnych; po trzecie, niedostateczny udział służb prawniczych w postępowaniu i nie zawsze zadowalający poziom tych służb. Być może, Wysoki Sejmie, dobrą ilustracją wykonywania przez służby prawnicze ich obowiązków w organach administracji publicznej będzie to, że w 1993 r. w trakcie rozpraw w Naczelnym Sądzie Administracyjnym organy administracji publicznej były reprezentowane przez swych pełnomocników tylko w 37% spraw. Nie potrafimy w sądzie zrozumieć, jak to się dzieje, że w przypadku sprawy tyczącej wielomiliardowego sporu celnego lub podatkowego organ administracji publicznej nie jest reprezentowany przez pełnomocnika, który mógłby wykazywać zasadność podjętej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie zdarza się, że organy administracji publicznej robią wszystko, by uniknąć kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Liczne są przypadki, gdy wyroki sądu wykonywane są ze znacznym opóźnieniem. Ze skarg obywateli wiem, że jest spora liczba przypadków, gdy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie są wykonywane. Stwierdzamy bardzo liczne przypadki nadsyłania sądowi niekompletnych akt, bardzo często nie przestrzega się 30-dniowego terminu, w jakim organ administracji powinien przekazać akta sądowi. W skrajnym przypadku jeden z ministrów przekazał do sądu akta po upływie 15 miesięcy. Przypadki przekazywania akt po upływie 5 miesięcy do 1 roku są, niestety, bardzo częste. W dziś obowiązujących przepisach prawnych ani sąd, ani prezes sądu nie ma skutecznych środków, za pomocą których mógłby mobilizować administrację do wykonywania jej obowiązków. Podobnie jest z reakcjami na profilaktyczne wystąpienia sądu i prezesa sądu.
Sądzimy, Wysoki Sejmie, że działania organizacyjne, o których mówiłem w początkowej części mego wystąpienia, a także znajdujący się w toku prac w Wysokim Sejmie prezydencki projekt ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, spowodują, że przy spełnieniu obu tych warunków, a więc dokonaniu zmian organizacyjnych i zapewnieniu sądowi nowych instrumentów prawnych, w niedługim czasie będziemy mogli mówić o tym, że sądowa kontrola nad administracją publiczną będzie pełniejsza i bardziej efektywna. Do tego zmierzamy. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia