1 kadencja, 11 posiedzenie, 2 dzień (20.03.1992)

8 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Prawo budowlane (druk nr 124).

Poseł Tadeusz Biliński:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Obowiązująca dotychczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - jest aktem prawnym wielokrotnie już zmienianym i uzupełnianym, a przez to mało już spójnym i mało skutecznym. Jest także aktem nie dostosowanym do zachodzących systemowych przeobrażeń gospodarczych, do aktualnego układu systemu sprawowania władzy. Uchwalenie więc i wprowadzenie w życie nowej ustawy jest nie tylko zasadne, ale także konieczne. Rozpatrzenie jednak projektu tej ustawy w pierwszej kolejności, w oderwaniu od innych ustaw konstytucyjnych dla procesu inwestycyjnego, budzi poważne wątpliwości. Nieodzowne jest przecież kompleksowe spojrzenie na cały proces inwestycyjny - na komplementarny zbiór jego unormowań prawnych.

    Analizując historię prawnego ujęcia procesów inwestycyjnych, budowlanych, można zauważyć, że przeprowadzone w latach 1961 i 1974 reformy Prawa budowlanego nie przyniosły oczekiwanych skutków. Ze względu na wyższe racje wyodrębiono z Prawa budowlanego planowanie przestrzenne, nadając mu w kolejnych nowelach coraz większe znaczenie. Polityczna rola planowania przestrzennego doprowadziła do sytuacji, w której Prawo budowlane sprowadzone zostało do roli narzędzia realizacji i przestrzegania planowania przestrzennego. Sam pomysł wydzielenia planowania przestrzennego z procesu inwestycyjnego i nadania mu szczególnej rangi poprzez wyodrębniony akt prawny w świetle dotychczasowej praktyki wydaje się być błędny w odniesieniu do systemowego postrzegania procesu inwestycyjnego i chybiony z punktu widzenia logiki prawa. Dlatego też krytycznie trzeba się odnieść do rozłącznego traktowania Prawa budowlanego i planowania przestrzennego, tym bardziej że trudno ustalić granice między obszarami ich działania. Wyeksponowanie roli planowania przestrzennego w oderwaniu od procesu inwestycyjnego, wyeksponowanie roli planu przestrzennego, mnożenie stadiów i rodzajów planów przestrzennych było często w przeszłości uciążliwe dla procesu inwestowania i w konsekwencji prowadziło do jego spowolnienia, a także do ograniczenia.

    Dzisiaj, gdy podjęto prace nad obu aktami prawnymi przyjmując jako podstawę wymagania gospodarki rynkowej, przyjmując zasadę efektywnego i sprawnego prowadzenia procesów inwestycyjnych, nie ma w istocie uzasadnienia dla odrębnego normowania Prawa budowlanego i planowania czy zagospodarowania przestrzennego. Nie ma uzasadnienia dla regulowania jednej spójnej materii procesu inwestycyjnego 2 odrębnymi aktami prawnymi. Ale jeśli przyjąć, że jest to możliwe, to wydaje się być niedopuszczalne rozpatrywanie tych aktów prawnych oddzielnie i to jeszcze w kolejności zaprzeczającej logice. Powinna być jedna debata nad tymi aktami prawnymi, tym bardziej że projekt ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest już gotowy i znajduje się w ostatnim stadium uzgodnień - wyłącznie z resortem ochrony środowiska i zasobów naturalnych. Zresztą taki zamiar, jak mi wiadomo, miał także resort gospodarki przestrzennej i budownictwa. Celowe by było także łączne rozpatrzenie noweli ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o potrzebie której ostatnio już często się mówi.

    W projekcie ustawy nie ma korelacji między jej regulacjami prawnymi a zamierzonymi przez rząd zmianami jego struktury. Nie ma w tej chwili ostatecznego stanowiska rządu w sprawie likwidacji czy zmiany struktury resortu gospodarki przestrzennej i budownictwa. Nie ma pewności, czy pozostanie Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - póki co, resort nie ma ministra, a większość delegacji dotyczących rozporządzeń wykonawczych jest do niego adresowana. Najnowsza koncepcja zakłada likwidację Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Możliwe, że w warunkach gospodarki rynkowej dotychczasowe struktury organizacyjne ministerstwa wymagają zasadniczo odmiennego podejścia, z jednoczesną likwidacją tych, które w różny sposób związane były z działalnością gospodarczą. Trudno jednak przyjąć, że w dobie znacznych przeobrażeń gospodarki przestrzennej, przeobrażeń w działalności inwestycyjno-budowlanej, kiedy istnieje potrzeba kreowania intensywnej polityki mieszkaniowej, kształtowania koncepcji właściwej gospodarki mieszkaniowej i komunalnej, w okresie budowania systemu prawnego procesu inwestycyjnego, systemu prawnego gospodarki mieszkaniowej, tworzenia służb państwowego nadzoru budowlanego, nie jest potrzebne silne, aktywnie działające ministerstwo.

    Podobny problem to brak ostatecznego stanowiska odnośnie do podziału administracyjnego kraju. W projekcie ustawy często stosowane jest określenie ˝właściwy organ˝, tymczasem nie wiadomo, czy to ma być urząd powiatowy czy urząd rejonowy, urząd miasta czy urząd gminy. Dla ustalenia obowiązków, kompetencji wcale nie jest to obojętne. Oczywiście nie ma tu - jak i w poprzednim wypadku - winy autorów projektu; jest to następstwo braku zasadniczych rozstrzygnięć co do struktur organizacyjnych państwa. W konsekwencji wyczuwa się w wielu regulacjach prawnych swego rodzaju ˝niepewność strukturalną˝, co prowadzi do znacznych utrudnień w rozstrzyganiu problemów reformowania budownictwa. Bez znajomości przewidywanej przebudowy struktur administracji państwowej i jej powiązań z samorządem terytorialnym trudno będzie ostatecznie przyjąć odpowiednie regulacje prawne.

    Problemem budzącym już teraz kontrowersje w środowisku budowlanym jest problem uprawnień budowlanych. Głębokiego zastanowienia wymaga postulat powrotu do egzaminu na uprawnienia. Nowe Prawo budowlane w dosyć skomplikowany i biurokratyczny sposób określa tryb uzyskiwania uprawnień budowlanych w odniesieniu do samodzielnych funkcji. Na wnikliwe rozpatrzenie oczekuje także postulowana już od wielu lat przez środowisko budowlanych propozycja wprowadzenia trzeciej specjalności uprawnień budowlanych - specjalności technologiczno-organizacyjnej.

    Wreszcie ostatnia sprawa, która wynika zapewne z niedopatrzenia. Otóż w tekście projektu ustawy nie ma stanowiska w sprawie nadal obowiązujących, a kontrowersyjnych aktów prawnych. Chodzi o powszechnie znane inwestorom i wykonawcom ˝Zasady ogólnych warunków realizacji inwestycji˝ - w pierwotnym brzmieniu OWRI-74, a w późniejszym, wg uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 11 lutego 1983 r. - OWRI. W ocenie praktyków budowlanych uchwała ta jest zbędna, ponieważ regulacje zawarte w prawie cywilnym w dostatecznym stopniu określają wzajemne stosunki umowne pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego. Pozostaje jednak wnikliwe rozważenie współzależności kompetencji, uprawnień, obowiązków w cyklu zamkniętym: inwestor - projektant - wykonawca - użytkownik - inwestor. W projekcie ustawy brak odpowiedniego stanowiska zarówno co do samej uchwały, jak i co do problemu.

    Parlamentarny Klub Sojuszu Lewicy Demokratycznej wnosi o przekazanie projektu ustawy Prawo budowlane do Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej, sugerując jednocześnie łączne rozpatrzenie tego projektu z projektem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowe uwagi krytyczne do projektu ustawy Prawo budowlane zostaną przekazane bezpośrednio do komisji sejmowej w celu wykorzystania w pracach legislacyjnych.

Przebieg posiedzenia