1 kadencja, 11 posiedzenie, 2 dzień (20.03.1992)

8 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Prawo budowlane (druk nr 124).

Poseł Stefan Szańkowski:

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Potrzeba wprowadzenia w życie nowego Prawa budowlanego nie jest kwestionowana. Od dłuższego czasu mówiono o konieczności uchwalenia spójnego pakietu ustaw łącznie z Prawem budowlanym - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o geodezji i gospodarce gruntami, o ochronie środowiska, które ściśle są powiązane z pakietem ustaw samorządowych i kompetencyjnych.

    Przedstawiony przez rząd projekt ustawy znacznie szerzej niż obowiązujące dotąd prawo rozwiązuje i reguluje prawa i obowiązki bezpośrednich uczestników procesu budowlanego. Jednocześnie w przedłożonym projekcie rządowym widoczne są pewne niekonsekwencje, nawet sprzeczności. Prawie wcale nie ma konkretnych odniesień do ustrojowej ustawy samorządowej i kompetencyjnej.

    Pozwolę sobie zwrócić uwagę na niektóre kwestie szczegółowe.

    Art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy ustala, że jej przepisy nie naruszają odrębnych uregulowań, a w szczególności uregulowań Prawa wodnego. Wyraża to zasadę, iż w odniesieniu do przepisów regulujących procesy budowlane dotyczące w szczególności budowli hydrotechnicznych przepisy określone w ustawie Prawo wodne stosuje się przed przepisami ustawy Prawo budowlane. Tymczasem projektodawca reguluje sam zagadnienia, które na wstępie wyłączył z zakresu przedmiotowego tej ustawy, a mianowicie: art. 31 ust. 1 pkt 2 ustala, że na budowę obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o piętrzeniu poniżej 2 m, poza obszarem parków narodowych i rezerwatów przyrody, nie jest wymagane pozwolenie. Art. 31 ust. 2 pkt 3 stwierdza, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych związanych z regulacją rzek.

    Podobnie jest z dyspozycjami norm prawnych, które regulują tryb postępowania i wymagane ewentualne pozwolenia lub zgłoszenia przy wykonywaniu rozbiórek. Zestawienie tych przepisów stanowi o ich niedoskonałości legislacyjnej i o ile nie budzi wątpliwości interpretacyjnych organów właściwych do załatwiania tych spraw, to z pewnością tryb ich załatwienia będzie uciążliwy dla uczestników procesu budowlanego. Ustala się bowiem, że w przypadku, gdy nie jest wymagane pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych, należy jednak przed ich podjęciem dokonać zgłoszenia właściwemu organowi w terminie wyprzedzającym - 30 dni, a następnie czekać przez kolejne 30 dni na ewentualny sprzeciw właściwego organu. Po upływie tego terminu w razie braku sprzeciwu można podjąć wykonywanie zgłoszonych robót.

    Jednocześnie z brzmienia art. 31 ust. 3 wyraźnie wynika, że wykonywanie tych robót wymaga także uprzedniego uzyskania pozwoleń wymaganych przepisami szczególnymi. Nie jest więc jasne, czy uczestnik postępowania wcześniej ma wystąpić o pozwolenie, które nie jest wymagane tymi przepisami, czy dokonać zgłoszenia po to, by dowiedzieć się z ewentualnego sprzeciwu właściwego organu, iż w świetle przepisów szczególnych jednak musi uzyskać pozwolenie na wykonywanie zamierzonych robót.

    Odrębnym zagadnieniem jest wprowadzenie sprzeciwu, jako formy decyzji lub postanowienia, od którego powinien przysługiwać stronie określony odwoławczy środek prawny, o czym ustawa nie decyduje, nie odsyłając też w tej kwestii do przepisów postępowania administracyjnego.

    Art. 3 pkt 1 definiuje pojęcie obiektu budowlanego. Do tej kategorii zalicza się drogi, nie ustalając jednak, co jest drogą w rozumieniu prawa budowlanego, nie ma także odesłania do terminu drogi w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. Określenie, co to jest droga w rozumieniu ustawy, będzie mieć praktycznie niebagatelne znaczenie, zwłaszcza dla rolników.

    W tymże artykule zalicza się do obiektów budowlanych pomnik, posąg, wodotrysk i inne obiekty architektury ogrodowej oraz kapliczki, krzyże i figury. Równocześnie dyspozycje art. 29 i 31 wprowadzają odmienne zasady w zależności od miejsca budowy tych obiektów. Z zestawienia tych przepisów wynika, że na wybudowanie pomnika na terenie przykościelnym nie jest wymagane pozwolenie, a na wybudowanie go na terenie prywatnym takie pozwolenie jest konieczne. Mówił o tym mój przedmówca Ryszard Czarnecki. Uważam, że powinno to być uregulowane jednakowo.

    Zwalnia się także od obowiązku uzyskania pozwoleń budowlanych obiekty budowlane jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego ˝Lasy Państwowe˝, położone na zarządzanych przez nie terenach, bez żadnego wyjątku, jeżeli tylko przeznaczone są na cele gospodarki leśnej. Jest to uregulowanie niezrozumiałe.

    Stosownie do dyspozycji art. 31 ust. 1 pkt 6 nie wymaga zezwolenia budowa altanek i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 10 m2, na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Budowa tychże obiektów na innych działkach wymaga już zezwolenia. Jakie jest uzasadnienie merytoryczne lub inne tego rozróżnienia?

    Podobne uwagi odnoszą się do zasad dotyczących rozbiórki. Są one nadmiernie reglamentowane. Wydaje się celowe przyjęcie zasady, że rozbiórka nie wymaga pozwolenia, poza wyjątkami określonymi w ustawie.

    Odrębnego omówienia wymaga koncepcja wprowadzenia Państwowej Inspekcji Budowlanej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy jest obowiązkiem każdego organu przy załatwianiu spraw związanych z procesem budowlanym. Tymi organami, w myśl art. 80 omawianego projektu ustawy, są organy nadzoru architektoniczno-budowlanego oraz specjalistycznego. Do ich ustawowych obowiązków należy czuwanie nad zapewnieniem zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami środowiska, nadzór nad przestrzeganiem przez uczestników procesu budowlanego warunków bezpieczeństwa już na etapie projektowania, ale zwłaszcza przy wykonywaniu robót oraz przez cały czas użytkowania obiektu, co przejawia się w obowiązku kontroli ich utrzymywania. Organy te z mocy ustawy zapewniają stosowanie przez uczestników procesu budowlanego właściwych rozwiązań architektoniczno-technicznych, a także kontrolują, czy osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie posiadają uprawnienia do pełnienia tych funkcji w odniesieniu do wymaganych specjalności. Organy te są uprawnione do czynności kontrolnych i wydawania na drodze decyzji niezbędnych zakazów lub nakazów przy wykonywaniu zadań określonych tą ustawą. W tym to kontekście nałożenie na inspekcję obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy stanowi niewątpliwie dublowanie tych czynności. Jedynym zadaniem, jakby zastrzeżonym do jej właściwości, jest badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych.

    Nie jest także jasna pozycja Państwowej Inspekcji Budowlanej w odniesieniu do innych organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego, które z jednej strony zostały zobowiązane do udzielania jej pomocy przez udostępnianie wszelkich informacji i dokumentów we wszystkich sprawach związanych z jej działaniem, z drugiej strony inspekcja ta zawiadamia właściwe organy o uchybieniach i nieprawidłowościach stwierdzonych w toku kontroli, a gdy zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji, minister gospodarki przestrzennej i budownictwa lub właściwy wojewoda zobowiązani są wszcząć z urzędu postępowanie stosownie do art. 150 i 157 K.p.a.

    Przy równoczesnym ustanowieniu specjalistycznego nadzoru budowlanego w dziedzinach: obronności i bezpieczeństwa państwa, gospodarki wodnej, gospodarki morskiej, transportu, łączności, górnictwa - w skali kraju, armia ludzi wyznaczonych do sprawowania nadzoru budowlanego - powstaje pytanie, czy dla specjalistycznych obiektów i procesów budowlanych właściwa będzie Państwowa Inspekcja Budowlana. A jeśli tak, to czy zasadne jest wydzielanie tych przepisów z Prawa budowlanego, zamiast ograniczenia procedur wydawania wszelkich pozwoleń budowlanych po zasięgnięciu specjalistycznych opinii właściwych organów.

    Powstaje też pytanie, czy sygnalizować nieprawidłowości ministrom obrony narodowej, spraw wewnętrznych, ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa, transportu i gospodarki morskiej, łączności oraz przemysłu i handlu. Jeżeli inspekcja stwierdzi nieprawidłowości, to kto będzie rozstrzygał ewentualne spory interpretacyjne dotyczące stosowania prawa, co zostało pominięte w ustawie.

    Muszę zwrócić uwagę, tak jak mój przedmówca, na kwestie ekonomiczne. Organizacja Państwowej Inspekcji Budowlanej to w tym roku szacunkowe koszty powyżej 52 mld zł. Podejrzewać należy, że w niedługim czasie pozostałe organy administracji państwowej, właściwe w sprawach specjalistycznego nadzoru, to jest ministrowie: obrony narodowej, transportu i gospodarki morskiej, łączności oraz pozostali, zechcą takie same służby utworzyć. Czy przeanalizowano, jakie koszty zostały poniesione i jakie korzyści przyniosło utworzenie przez resort ochrony środowiska tzw. policji, działającej od 1 listopada ub.r.?

    Mówiłem, że organy powołane do pełnienia nadzoru budowlanego są już wyposażone w środki lokomocji i mają pełne prawo do wykonywania zadań określonych w ustawie. Nasuwają się oczywiście wątpliwości i pytania. Czy swoje obowiązki wykonują one należycie? Ile wykryto samowoli budowlanych i w jaki sposób usunięto ich skutki? Dla przykładu, w moim okręgu wyborczym w Referacie Nadzoru Budowlanego w Łosicach - oczywiście przy tak ograniczonej liczbie inwestycji - obejmującym tylko 6 gmin wiejskich, w 1991 r. wykryto 63 samowolnie realizowane obiekty kubaturowe i 60 przyłączy gazowych. Gdyby wszystkie służby nadzoru budowlanego działały tak samo sprawnie, to przy zmniejszonym obecnie ruchu budowlanym tworzenie Państwowej Inspekcji Budowlanej stałoby się niepotrzebne. W przyszłości, gdy natężenie ruchu wzrośnie, można rozważyć utworzenie PIB jako nadzoru specjalistycznego. W sytuacji, w jakiej się obecnie znajdujemy, minister gospodarki przestrzennej i budownictwa powinien wzmocnić, tam gdzie zachodzi potrzeba, istniejące służby nadzoru budowlanego - dotyczy to obsady stanowisk i środków finansowych - oraz przyspieszyć wykonywanie zadań na tym odcinku.

    W projekcie ustawy przewiduje się, iż pełnienie nadzoru architektoniczno-budowlanego jako funkcja zlecona należeć będzie do właściwości organów samorządu terytorialnego. Podejmując taką decyzję należy się zastanowić i rozważyć to, ponieważ jest to ściśle związane z projektem nowelizacji ustawy kompetencyjnej. Czy będzie to posunięcie właściwe? Należy porównać rezultaty pracy administracji rządowej na tym odcinku z rezultatami pracy samorządów. Bardzo często, i w wielu wypadkach, w administracji samorządowej funkcje te pełnią osoby wcale nie związane z budownictwem i nie posiadające przygotowania zawodowego w tym zakresie ani uprawnień budowlanych - osoby bez stażu i kwalifikacji, dlatego też różne są skutki i wyniki tej pracy, ostatnio bardzo często wnikliwie analizowane w środkach masowego przekazu.

    Po drugie, atutem jest to, że samorząd jest inwestorem większości inwestycji realizowanych na jego terenie, stąd też pełnienie nadzoru architektoniczno-budowlanego przez samorządy nie spełniałoby należytej roli.

    Takich i innych wątpliwości można by przytaczać więcej.

    Klub Parlamentarny ˝Porozumienie Ludowe˝, w imieniu którego mam zaszczyt przemawiać, wnosi o przesłanie projektu ustawy do Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej, której przekażemy nasze dalsze uwagi; chcemy wypracować uregulowania, które nasze wątpliwości pozwolą usunąć. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia