1 kadencja, 12 posiedzenie, 3 dzień (04.04.1992)

9 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie senackiego projektu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (druk nr 163).

Poseł Antoni Tokarczuk:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, że kontrolę nad gospodarką finansową gmin i nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Prezesów regionalnych izb obrachunkowych powołuje i odwołuje prezes Rady Ministrów na wniosek ministra finansów. Odrębne ustawy określą organizację i szczegółowe zasady działania regionalnych izb obrachunkowych. Tyle, w dużym skrócie, ustawa.

    Po dwóch latach od jej uchwalenia przystępujemy do debaty nad projektem ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Dopiero po dwóch latach. W tym czasie pojawiały się różne koncepcje rozwiązań; od najdalej idących, zmierzających do rezygnacji z powołania regionalnych izb obrachunkowych na rzecz Najwyższej Izby Kontroli, do koncepcji regionalnych izb obrachunkowych jako instytucji samorządowych finansowanych wyłącznie ze składek gmin. Są również opinie, że zadania regionalnych izb obrachunkowych można z powodzeniem powierzyć wojewodom. Nikt jednak nie kwestionuje konieczności sprawowania kontroli nad gospodarką finansową gmin.

    W przedstawionym projekcie senackim proponuje się rozwiązanie pośrednie, czyli izbę jako państwową jednostkę budżetową z kolegium powoływanym przez prezesa Rady Ministrów i sejmiki samorządowe. Projekt ten spowodował wiele dyskusji. Był on przecież trzykrotnie przedmiotem debaty na plenarnych posiedzeniach Senatu, wielokrotnie dyskutowano nad nim w komisjach. Jak zauważył jeden z senatorów, zastrzeżeń nie budził jedynie artykuł mówiący o wejściu w życie ustawy.

    Można oczywiście pozostać na etapie dyskusji, ale dzisiaj brakuje praktycznie jakichkolwiek narzędzi kontroli finansowej, nadzoru budżetowego gmin. Nie można dłużej czekać, biorąc pod uwagę, że jest to czas uchwalania budżetów gmin, że gminy przeprowadzają komunalizację mienia, przekształcają przedsiębiorstwa komunalne, a NIK nie czuje się upoważniony do prowadzenia kontroli.

    Nie rozważając już zasadności powołania regionalnych izb obrachunkowych - jest to po prostu konieczne - trzeba podkreślić, że projekt ten wymaga korekt, których można dokonać w komisjach. Szczegółowe uwagi Parlamentarnego Klubu Porozumienia Centrum zostaną przekazane do Komisji Samorządu Terytorialnego. Tutaj przedstawię kilka podstawowych uwag.

    Zastrzeżenie budzi mało precyzyjne określenie zagadnień związanych z nadzorem w zakresie spraw budżetowych. Z ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 85, wynika, że przy sprawowaniu nadzoru nad działalnością komunalną przyjęto kryterium zgodności z prawem, z zastrzeżeniem, że w sprawach zleconych przy sprawowaniu nadzoru ponadto uwzględniono kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Organami nadzoru są: prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w sprawach budżetowych regionalna izba obrachunkowa. Pojęcie nadzoru zawiera w sobie dwa elementy: akt kontroli oraz akt zastosowania środka nadzoru, a zatem kryterium legalności powinno się odnosić zarówno do jednego, jak i do drugiego. Kryterium legalności można odnieść również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, że prawo powinno obligować do zastosowania tego środka, jeżeli ma to na na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a poza tym powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, wypadki, w których może on być zastosowany oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Regulacja taka umożliwia bowiem ocenę legalności zastosowania samego środka nadzoru. Zainteresowanych odsyłam do komentarza do ustawy o samorządzie terytorialnym.

    W przedstawionym projekcie brakuje takich regulacji. Nie jest jasno sformułowane, w jakich wypadkach izba może ingerować w sprawy budżetowe (art. 11). Czy nie należałoby tego sprecyzować, wyliczając, w jakich wypadkach uchwała budżetowa jest nieważna? Brak precyzyjnych określeń może przecież prowadzić do sporów między regionalną izbą obrachunkową a gminami, w wielu wypadkach do zupełnie niepotrzebnych sporów. Ponadto uniknie się zarzutu ingerencji czy nawet, w skrajnych wypadkach, zarzutu o utrudnianie pracy samorządom.

    Wątpliwości budzi również art. 16, dlatego że zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym wyłącznie do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium zarządowi, z wyjątkiem przepisów szczególnych o nadzorze nad radami i zarządami. Wprowadzenie takiego zapisu wiązałoby się z koniecznością zmiany ustawy o samorządzie terytorialnym.

    Konieczne wydaje się również jasne określenie, co rozumiemy przez pojęcie ˝komunalna osoba prawna˝. Czy również spółki, którym gminy przekazały majątek przedsiębiorstw komunalnych? A jeśli tak, to czy tylko te, w których majątek ten będzie stanowił więcej niż 50% udziałów czy kapitału akcyjnego spółki? Brak precyzyjnego określenia pojęcia ˝komunalna osoba prawna˝ może spowodować wkroczenie regionalnych izb obrachunkowych w kompetencje NIK i w rezultacie doprowadzić do mnożenia kontroli.

    W art. 1 mówi się, że regionalne izby obrachunkowe są powoływane do kontrolowania gospodarki finansowej sejmików samorządowych. Takie sformułowanie wymaga zmian przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, która dopuszcza kontrolę gospodarki finansowej gmin i ich związków i nie przewiduje kontrolowania sejmików przez regionalne izby obrachunkowe.

    Zmiany w ustawie o samorządzie terytorialnym wymaga również zapis art. 20 o powoływaniu i odwoływaniu prezesa izby regionalnej. Bez wprowadzenia zmian do ustawy o samorządzie terytorialnym zapisy art. 1 i art. 20, jeżeli pozostaną w tej formie, będą z nią sprzeczne.

    Jeszcze jedna uwaga. W projekcie brakuje określenia relacji między poszczególnymi organami izby obrachunkowej. Chyba należałoby określić wyraźnie, co jest organem izby, na jakiej podstawie i według jakiej procedury działają składy orzekające, jakie przepisy mają tutaj zastosowanie.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Mimo dostrzeganych wad czy kontrowersyjności pewnych rozwiązań, Parlamentarny Klub Porozumienia Centrum, ze względu na konieczność uregulowania tak ważnej dziedziny życia publicznego, opowiada się za skierowaniem projektu do komisji. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia