1 kadencja, 12 posiedzenie, 3 dzień (04.04.1992)

9 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie senackiego projektu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (druk nr 163).

Poseł Marek Mazurkiewicz:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Senatorze! Instytucja prawna regionalnych izb obrachunkowych, jako organów kontroli i nadzoru w systemie samorządu lokalnego w Polsce, powołana została już przed dwoma laty na mocy przepisów art. 86 i następnych ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a jej kompetencje w znacznym stopniu zostały potwierdzone ustawą Prawo budżetowe. Nie będę zatem polemizował z mym poprzednikiem, który kruszył kopie w sprawie ustaw, które niedawno rozpatrywaliśmy.

    Wracając jednak do regionalnych izb obrachunkowych. Występujące wówczas, w marcu 1990 r., głębokie różnice stanowisk politycznych co do charakteru prawnego tych izb i ich usytuowania w systemie organów publicznych - w szczególności kontrowersje dotyczące tego, czy mają to być terenowe organy nadzoru ze strony administracji państwowej nad samorządem lokalnym, czy też samodzielne, o wysokim stopniu niezawisłości, organy kontroli państwowo-samorządowej w terenie - spowodowały, że mimo kilkakrotnych prób szczegółowego unormowania tej instytucji, niektóre z projektów upadły w fazie rozpatrywania w Radzie Legislacyjnej, niektóre z prób dotarły do Sejmu i zakończyły się niepowodzeniem, a ustawodawca, do czasu właściwego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie ustaw epizodycznych powierzał realizowanie funkcji regionalnych izb obrachunkowych wojewodom. Ten stan obowiązuje obecnie.

    W tej kluczowej kwestii charakterystyki prawnoustrojowej izb również, niestety, analizowany projekt ustawy nie jest, wbrew oczekiwaniom, jednoznaczny. Sformułowanie w art. 3 projektu: ˝Do izb stosuje się odpowiednio przepisy o państwowych jednostkach budżetowych˝ jest nieprecyzyjne, a konstatacja w uzasadnieniu projektu, że izby są państwowymi jednostkami budżetowymi, w zestawieniu z treścią projektu nie jest uprawniona.

    Jeśliby bowiem izby miały być państwowymi jednostkami sprawującymi kontrolę nad samorządem, to samo powoływanie izb jako formy mnożenia organów administracji państwowej i rozbudowy jej wyspecjalizowanych struktur w terenie nie miałoby, naszym zdaniem, żadnego sensu. Funkcje kontrolno-nadzorcze i opiniodawczo-instruktażowe mogłyby nadal wykonywać istniejące już organy: wojewodowie jako organy państwowe o właściwości ogólnej, gdyby taką koncepcję przyjęto, albo też izby skarbowe jako państwowe organy administracji finansowej, jak chcą inni zwolennicy nadzoru nad administracją. Wystaczyłoby wówczas jedynie znowelizować odpowiednie przepisy rozdziału 10 wspomnianej ustawy o samorządzie lokalnym, wzmocnić organy istniejącej kontroli państwowej, nie tworząc nowych struktur i nie ponosząc dodatkowo wielkich, mimo wszystko - jak na ubogi budżet - wydatków na nowe organizacje.

    Jesteśmy za powołaniem regionalnych izb obrachunkowych, ale za powołaniem ich jako ˝organów rządowo-samorządowych sprawujących kontrolę i nadzór nad działalnością gmin i ich związków w zakresie działalności finansowej˝ - tak to powinno być zdefiniowane w art. 1 projektu. Przemawiają za tym ważne względy merytoryczne. Jesteśmy bowiem od pewnego czasu świadkami, jak - wbrew zadeklarowanym nowelą konstytucyjną z 8 marca 1990 r. i jednoznacznie sformułowanym w ustawie o samorządzie terytorialnym gwarancjom dotyczącym samodzielności ustrojowej i prawnej gmin jako podmiotów życia publicznego - samodzielność ta jest raz po raz ze strony państwowej administracji rządowej naruszana.

    Przypomnę, o czym wszyscy w tej Izbie wiedzą, o przechwytywaniu przez budżet państwa części należnych gminom dochodów budżetowych w końcu 1991 r. i na przełomie 1991/1992 r., o próbie pozbawienia gmin - przy okazji uchwalania niedawnego prowizorium budżetowego - jednego z ważnych, zagwarantowanych ustawą, źródeł dochodów własnych, o próbie na szczęście nieudanej, o zadeklarowanym w projekcie budżetu na rok 1992 ograniczonym udziale gmin w dochodach z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych czy też o powszechnie krytykowanej i wymagającej pilnego unormowania w ustawie o finansach, o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, arbitralnej praktyce ustalania i rozdzielnictwa subwencji dla gmin przez aparat ministra finansów. Zwłaszcza w dziedzinie finansów lokalnych samorządność gmin została totalnie zdominowana przez aparat administracji finansowej państwa. Powołanie izb obrachunkowych, jako jeszcze jednego organu kontroli państwowej w tym obszarze, dominację taką w sposób niepomierny jeszcze by zwiększyło i utrwaliło. Usytuowanie natomiast prawne izb, tak jak to wynika z ustawy z 8 marca 1990 r., jako organów ustrojowych samorządu terytorialnego - organów państwowo-samorządowych z kompetencją w zakresie działalności finansowej gmin, ich związków oraz jednostek organizacyjnych im podporządkowanych - zapewnić może i powinno gminom dodatkowe, bardziej skuteczne niż dotychczas gwarancje samodzielności i właściwego wykonywania przez nie zadań finansowych w sferze publicznej, zarówno własnych, jak i zleconych.

    Warto przy tym podkreślić, że nie odbywałoby się to kosztem konstytucyjnych uprawnień rządu. Określony w projekcie senackim - w ramach art. 86, i następnych również, ustawy o samorządzie terytorialnym - nadzór prezesa Rady Ministrów i wojewody nad działalnością komunalną, w tym także w określonym zakresie nad działalnością izb obrachunkowych, pozostał w omawianym projekcie utrzymany i instytucjonalnie również, powiedziałbym, zagwarantowany. Proponuje się bowiem w projekcie, by prezes Rady Ministrów powoływał połowę składu osobowego regionalnej izby obrachunkowej (drugą połowę powołują z własnej inicjatywy sejmiki samorządowe z obszaru działania izby), a także by prezes Rady Ministrów na wniosek kolegium izby powoływał prezesa izby. Proponowalibyśmy ze swej strony, by uwzględnić w składzie organów izby także zastępcę prezesa izby (art. 18 ust. 1), powoływanego w tym samym trybie, co prezes, to znaczy przez prezesa Rady Ministrów na wniosek kolegium izby, co pozwoliłoby praktycznie na uniknięcie komplikacji w razie czasowej niemożności pełnienia funkcji przez prezesa. Projekt ustawy w tej mierze zawiera wyraźną lukę.

    Zgodnie z projektem prezes Rady Ministrów określać też ma organizację i szczegółowy tryb postępowania izb obrachunkowych w drodze rozporządzenia. Klub Parlamentarny Sojuszu Lewicy Demokratycznej proponowałby tu dodać w art. 3: ˝w porozumieniu z krajowym sejmikiem samorządu terytorialnego˝. Można by też rozważyć, czy zgodnie z duchem ustawy o samorządzie terytorialnym nie byłoby właściwsze unormowanie organizacji i szczegółowego trybu funkcjonowania izb nie przepisami rozporządzenia prezesa Rady Ministrów, a w ich statutach, nadanych im przez prezesa Rady Ministrów w porozumieniu z krajowym sejmikiem.

    W dziedzinie wykonywania przez regionalne izby obrachunkowe funkcji kontrolnych i nadzorczych, które w tym skomplikowanym układzie organizacyjnym i ustrojowym są i będą zapewne bardzo drażliwe i wywoływać mogą nieporozumienia i konflikty w relacjach: izba obrachunkowa - gminy oraz izba obrachunkowa - organy państwowej administracji finansowej, analizowana ustawa powinna odznaczać się szczególną precyzją prawniczą w zakresie regulacji prawnych form działania izby oraz przysługujących stronom postępowania środków prawnych. Liczne odesłania zawarte w projekcie - niektóre wręcz milczące - do innych ustaw, między innymi do przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie wydają się tu wystarczające, zwłaszcza w odniesieniu do akcentowanych w projekcie, a powtórzonych dziś przez pana senatora w ustnym uzasadnieniu, także jurydycznych elementów działania izb.

    Projekt ustawy, trafnie wyodrębniając organy jednoosobowe (prezes i inspektorzy do spraw kontroli) oraz kolegialne (kolegium i komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej), eksponuje kolegialne formy działania izb. Czy jednak ta kolegialność dotyczyć ma wszystkich spraw, w tym także decyzji wynikających z działań kontrolnych inspektorów w sprawach, być może, indywidualnych (art. 25 ust. 1)? Czy nie należałoby tu przewidzieć możliwości wydawania decyzji przez tychże inspektorów, lub na podstawie ich materiałów przez prezesa izby, z możliwością odwołania do kolegium izby działającego w tym wypadku w trybie art. 23 projektu? Niezależnie od względów praktycznych, wynikających z przewidywanej mnogości spraw związanych z funkcjonowaniem takiego systemu kontroli, zapewniłoby to ochronę praw związaną z gwarancją dwuinstancyjnego postępowania.

    W toku pierwszego czytania projektu ustawy nie czas, oczywiście, i miejsce na uwagi bardzo szczegółowe i redakcyjne. Nie można jednak oprzeć się pytaniu: jaka jest intencja uprzedzania kontrolowanych o zamierzonej kontroli (art. 7)? Sformułowaniu zaś, że sprawozdanie jest wynikiem kontroli (art. 9 ust.1), naszym zdaniem należałoby raczej nadać brzmienie, iż ˝z kontroli sporządza się sprawozdanie, które zawiera istotne ustalenia, wynik kontroli i wnioski pokontrolne˝. W projekcie brakuje wreszcie niezbędnych przepisów przejściowych i propozycji nowelizacji niektórych ustaw związkowych, które musiałyby się wiązać z wdrożeniem ustawy.

    Klub Parlamentarny Sojuszu Lewicy Demokratycznej, popierając wniosek o przekazanie projektu do komisji w celu nadania dalszego biegu pracom legislacyjnym, nie może równocześnie nie wyrazić niepokoju, że w istocie projekt ten utrwala niekorzystne rozdzielenie zasad gospodarki finansowej samorządu terytorialnego w Polsce oraz sprawowania kontroli i nadzoru w tym zakresie między 6 odrębnych dotychczas ustaw. Są to ustawy: o samorządzie terytorialnym, Prawo budżetowe, o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, o podatkach i opłatach lokalnych, obecnie dyskutowana - o regionalnych izbach obrachunkowych - i przekazana przez Wysoką Izbę do komisji ustawa o komunalnych kasach oszczędności. Czyni to polskie ustawodawstwo - nie jest to tylko mój pogląd, ale również wyrażony w sposób bardzo dobitny pogląd Rady Legislacyjnej - bardzo zawiłym, nieprzejrzystym, jeśli je porównamy choćby z polskim ustawodawstwem okresu międzywojennego czy rozwiązaniami prawnymi obowiązującymi we współczesnej Europie.

    Dlatego opowiadając się, mimo tej wątpliwości, za przekazaniem projektu do komisji, równocześnie podtrzymujemy kilkakrotnie zgłaszany z tej trybuny postulat skodyfikowania w sposób kompleksowy zasad gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Oczekujemy w związku z tym na zapowiedziane z jednej strony przez środowisko samorządowe, z drugiej przez rząd, który takie deklaracje podczas prac komisji składał, projekty odpowiedniej ustawy o gospodarce finansowej gmin i ich związków. Proponujemy jednak prowadzenie prac nad omawianym projektem ustawy z tym także zamysłem, by, kiedy sytuacja ku temu dojrzeje, owoce prac komisji, ewentualnie ustalenia ustawy, jeżeli już zostanie ona uchwalona, mogły być bez większych przeszkód inkorporowane do oczekiwanej ustawy o gospodarce finansowej gmin i ich związków.

    Przyjęcie tej ustawowej regulacji, rozwiniętej regulacji ustroju i funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych, naszym zdaniem może zagwarantować większą niż dotychczas realną samodzielność gmin w sferze finansów publicznych i, z drugiej strony, może zapewnić większą sprawność funkcjonowania gmin jako podmiotów władzy publicznej w terenie. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia