1 kadencja, 12 posiedzenie, 3 dzień (04.04.1992)

10 punkt porządku dziennego:
Informacja ministra - szefa Urzędu Rady Ministrów o harmonogramie prac nad wykonaniem wszystkich upoważnień do wydawania aktów wykonawczych do obowiązujących ustaw.

Poseł Jerzy Jaskiernia:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Problemy podniesione w dzisiejszym przemówieniu pana ministra Kazimierza Małeckiego są szczególnie donośne i mają wagę ustrojową, i wbrew pozorom nie ograniczają się do prostej odpowiedzi na pytanie, z jakimi aktami wykonawczymi rząd zalega, do prostej statystyki, do sprawy podania terminu, kiedy rzecz zostanie zrealizowana. W moim odczuciu dotykamy tutaj kluczowej dla działalności parlamentu kwestii. Pozwolę więc sobie sformułować kilka uwag, podzielić się obserwacjami.

    Pierwsza kwestia dotyczy faktu, że rozporządzenie z mocą ustawy jest niezwykle wysokiej rangi aktem prawnym. W świetle konstytucji problemy należące do sfery podlegającej wyłącznie działaniu ustawy mogą być regulowane zarówno ustawą, jak i aktami rangi ustawowej, do których zaliczane jest rozporządzenie z mocą ustawy. Pojawia się jednak problem proporcji: co powinno być uregulowane w ustawie, a co w rozporządzeniu? Otóż, Wysoka Izbo, wielokrotnie w przeszłości podnoszony był w teorii prawa konstytucyjnego problem, że ustawy w Polsce mają charakter zbyt ramowy. Sprowadza się to do tego, że stają się pewnym katalogiem generalnych reguł gry, natomiast wszystko inne - w tym wiele istotnych, nie tylko szczegółowych rozwiązań - jest delegowane do rozporządzeń, nad którymi kontrola Sejmu jest ograniczona, żeby nie powiedzieć, żadna.

    I zasadniczy problem, który rysuje się na początku I kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, polega na tym, czy powinniśmy tę tendencję tolerować. Czy powinniśmy w dalszym ciągu biernie odnosić się do tego, że wiele zasadniczych zagadnień niejako wymyka się spod kontroli Sejmu? Proszę państwa, gdybyśmy porównali nasze ustawy, nasze ustawodawstwo - przy tym całym naszym sławetnym przeciążeniu - z ustawami wielu innych parlamentów, toby się okazało, jak one są bardzo ogólne, jak nasz budżet jest ogólny. W istocie zawiera on tylko bardzo podstawowe wskaźniki, a są takie parlamenty, które najdrobniejszy szczegół, każdy czołg, poligon, obiekt, szkołę czy uczelnię uwzględniają w budżecie, i o tym decyduje parlament. Nie wiem, jak daleko musimy pójść, ale uważam, że tolerowanie tego, że tak wielką część prac legislacyjnych podejmuje rząd czy poszczególni ministrowie, jest niemożliwe.

    Pan minister Małecki powiedział dzisiaj o tym olbrzymim wysiłku, jaki czeka rząd, stwierdzając, że już dodatkowo doszło 26 aktów prawnych, że będzie przygotowanych 277 rozporządzeń. Trzeba przyznać, że z jednej strony jest to imponująca liczba, wskazujaca na to, ile pracy czeka rząd, ile wysiłku trzeba będzie w to włożyć, ile wylać prawniczego potu, ale z drugiej strony jest to liczba przerażająca. Bo co to znaczy? To znaczy, że kontynuujemy dotychczasową tendencję, że ustawa jest ramowa, a gros legislacji będzie polegało na wydawaniu rozporządzeń, które w dodatku są opóźnione. Wydaje mi się, że na etapie prac konstytucyjnych dotyczących czy to ˝małej konstytucji˝, czy ˝dużej konstytucji˝, czy ustawy o relacjach między władzą ustawodawczą a wykonawczą, musimy do tego zagadnienia powrócić, bo wydaje mi się, że tej tendencji nie powinniśmy tolerować.

    Kwestia druga. W analizie, którą pan minister przedstawił, brakuje jednego elementu. Zdaję sobie sprawę, że byłoby bardzo trudno określić, jak długo zalegamy z rozporządzeniami. Otóż chciałbym państwu zilustrować ten problem na jednym przykładzie. Nie tak dawno Wysoka Izba rozpatrywała ustawę o zmianie ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej. Poprawka trzecia proponowana do niej przez rząd brzmiała: W art. 22 wyraz ˝określa˝ zastępuje się wyrazami ˝może określić˝. Niektórzy posłowie nie mają czasu, żeby szczegółowo zagłębiać się w treść, szukać, co to znaczy w ustawie wyjściowej. Badaliśmy tę sprawę na posiedzeniu komisji i okazało się, że w art.22 było napisane: ˝Minister zdrowia i opieki społecznej, w porozumieniu z właściwymi ministrami, określa jednolite formy nadzoru sanitarnego i zasady wykonywania ocen stanu sanitarno-epidemiologicznego˝.

    Wysoka Izbo! Ustawa była uchwalona 27 marca 1985 r., a więc 7 lat po jej podjęciu nie tylko nie wydano rozporządzenia do niej, ale wysunięto wniosek, żeby ją złagodzić. Tam było sformułowanie ˝określa˝, a więc stanowcze, a zmieniono to na ˝może określić˝. Gdy jako dwie połączone komisje, zdrowia i ustawodawcza, zaczęliśmy badać, co jest przyczyną tej zmiany, okazało się, powiedział to przedstawiciel rządu, że podejmowano próby wydania rozporządzenia, ale ministrowie nie byli w stanie dogadać się ze sobą. A przecież mogłoby się wydawać, że tak zasadnicza kwestia, jaką są formy nadzoru sanitarnego, zasady dokonywania ocen, nie może być traktowana jak jakieś trzeciorzędne zagadnienie. Tu nie powino być woluntaryzmu. Jeśli są potrzebne rozporządzenia, to powinny być wydane, jeśli nie są potrzebne, to delegacja była bezprzedmiotowa. Czy trzeba było czekać 7 lat po to, żeby złagodzić ustawę? To chyba jakieś nieporozumienie.

    Odrzuciliśmy tę propozycję, ostatecznie nie weszła ona do ustawy, podtrzymaliśmy potrzebę wydania rozporządzenia. Zwracam jednak uwagę, że w tym bogactwie problemów warto by było też spojrzeć na to, jak długo nie ma tych rozporządzeń i jaka jest tego przyczyna. Czy to tylko jest przeciążenie, czy też dochodzi do pewnych konfliktów w łonie rządu, czy jest to kwestia sporów między ministrami, czy też są jakieś inne zagadnienia, które należałoby uwzględnić?

    Sprawa trzecia. Otóż temat ten, Wysoka Izbo, został wywołany interpelacją jednego z posłów. Wydaje mi się, że nie powinniśmy czekać aż poseł złoży interpelację czy zapytanie. W Sejmie powinien być jakiś instytucjonalny mechanizm kontroli aktów wykonawczych rządu. Stąd moja propozycja jest następująca, i skierowałbym ją do Prezydium Sejmu, aby raz na kwartał rząd składał, niejako z urzędu, informację o stanie realizacji rozporządzeń, żeby sprawozdanie to było kierowane do Komisji Ustawodawczej, która po dokonaniu oceny zaprezentowałaby Wysokiej Izbie wynikające stąd wnioski. Sprawa jest zasadnicza.

    Z tym wiąże się czwarty problem, czy posłowie w momencie gdy projekt ustawy trafia do Sejmu, nie powinni mieć części rozporządzeń, przynajmniej tych zasadniczych, przy założeniu, że będziemy kontynuowali dotychczasową politykę ramowych ustaw.

    Wysoka Izbo! Zdaję sobie sprawę z tego, że Rada Ministrów czy poszczególni ministrowie są samodzielnymi podmiotami, wydającymi rozporządzenia, ale przecież w wielu wypadkach te rozporządzenia są bądź gotowe, bądź jest przygotowany ich zarys. Tymczasem nam przychodzi rozstrzygać, czy to na posiedzeniach komisji, czy na forum Wysokiej Izby, niejako w ciemno. Dajemy delegacje, to się tak ładnie mówi, że określamy w ustawie zasady, a rząd uwzględniając te zasady dokonuje regulacji, ale często jest to tak ogólna zasada, że można na jej podstawie wszystko zinterpretować i wszystko wpisać i będzie się to w dalszym ciągu mieściło w tej zasadzie. A więc powstaje zagadnienie określenia reguł gry, które powinny obowiązywać na styku ustawa-rozporządzenie.

    Wreszcie chciałbym się odnieść do tych propozycji, które pan minister Małecki dzisiaj zaprezentował. Uważam, że propozycja, która tutaj dzisiaj padła, aby wspólnie przeciwdziałać tym niewątpliwie patologicznym zjawiskom w procesie legislacyjnym jest trafna i sądzę, że powinniśmy być na nią otwarci.

    Jednak jeszcze bardziej zainteresowała mnie inna propozycja pana ministra, a mianowicie, aby rzeczywiście sprowadzić rozporządzenie do rangi aktu stricte wykonawczego, żeby wszystkie zasady, a więc wszystkie regulacje o charakterze merytorycznym, bezpośrednio wprowadzać do ustawy. Wbrew pozorom nie będzie to wcale prowadziło do utrudnienia prac legislacyjnych. Jeśli na etapie projektu ustawy będziemy znali wszystkie reguły gry, ułatwi to postępowanie legislacyjne, podniesie rangę ustawy i rangę decyzji, które w tej Izbie zapadają.

    W związku z tym chciałbym powiedzieć, że osobiście z satysfakcją witam tę inicjatywę, rozumiem, że jest to inicjatywa Rady Ministrów, która będzie oczywiście wymagała pewnego uszczegółowienia, bo jest to jednak zmiana dotychczas obowiązującego trybu.

    I wreszcie sprawa, o której mówił pan minister, programu legislacyjnego państwa. Również tę propozycję popieram. Zgadzam się z posłem Szymańskim, z tym, panie ministrze, że chciałoby się, abyśmy od teorii przeszli do praktyki. Spójrzmy, niedawno wpłynął zgłoszony przez Unię Demokratyczną projekt ustawy o stosunkach między władzą ustawodawcza a wykonawczą. Komisja Nadzwyczajna rozpatrzyła ten projekt. Skądinąd wiemy, że od kilku tygodni cyrkuluje po Sejmie projekt rządowy, który jednak nie wpłynął, pomimo że rząd wie o projekcie Unii Demokratycznej i o tym, że jest to bardzo ważny projekt. Przeprowadziliśmy na ten temat debatę plenarną. Zgadzam się więc z postulatem koordynacji programu legislacyjnego, tylko chciałbym, żeby rząd dał temu wyraz nie tylko tworząc teoretyczną konstrukcję, ale właśnie w tej konkretnej sytuacji, kierując obecny projekt do Komisji Nadzwyczajnej, kiedy ta rozpoczęła prace. Aby nie było tak, jak to się zdarzyło z projektem prezydenckim, że po kilku tygodniach ciężkiej pracy, gdy byliśmy gotowi do debaty plenarnej, projekt został wycofany. Po kilku tygodniach prac nad trybem uchwalania konstytucji była inicjatywa prezydenta.

    Otóż to zjawisko aborcji legislacyjnej, które zaczyna się ostatnio nasilać, wydaje się niezbyt właściwe. Należałoby pomyśleć nad wspólnym programem legislacyjnym państwa, ale pod warunkiem, że wszystkie zainteresowane strony, a więc posłowie, rząd i prezydent wyłożą karty na stół, powiedzą, jakie są ich rzeczywiste zamierzenia, ponieważ tego typu koordynacja bardzo sprzyjałaby zwiększeniu efektywności działalności ustawodawczej Sejmu. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia