1 kadencja, 29 posiedzenie, 1 dzień (05.11.1992)

3 punkt porządku dziennego:

Pierwsze czytanie :
   1) rządowego projektu ustawy o finansach gmin (druk nr 541);
   2) poselskiego projektu ustawy o finansach gminy (druk nr 519).

Poseł Marek Markiewicz:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Choćbym bardzo chciał uciec od analizy tego, co powiedział pan minister Misiąg, siłą rzeczy będę musiał do tego nawiązywać, także w ocenie historii, która doprowadziła nas do sytuacji przymusowej, takiej mianowicie, o której wiadomo już było 14 grudnia 1990 r., kiedy to uchwalono ustawę o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania, w roku 1991 i 1992, kiedy to wiadomo było, że z dniem 31 grudnia 1992 r. zasady te przestaną obowiązywać, od 1 stycznia zaś będzie musiała wejść w życie jakakolwiek ustawa, która będzie określać zasady finansowania gmin i będzie podstawą prawną dokonywania wszystkich operacji finansowych.

    To, że na początku listopada jesteśmy na etapie pierwszego czytania ustawy określającej finansowanie gmin, oznacza, że albo wszystkie projekty, w tym i rządowy, są doskonałą analizą 2 lat funkcjonowania samorządów, są poparte oceną, jak ta, z założenia epizodyczna, ustawa funkcjonowała w 1990 r. Nie jest zatem wielkim problemem przyjęcie określonych rozstrzygnięć, bądź też zdarza się, jak zawsze czy jak bardzo często ostatnio, że znów pod presją chwili będziemy musieli przyjmować rozstrzygnięcia, byle one były, byle one zaczęły funkcjonować, odsyłając konkretne próby głębszych reform na później, na przykład do momentu, kiedy szkoły podstawowe zostaną przejęte przez gminy lub po dokonaniu innych zmian ustrojowych.

    W wypowiedzi pana ministra pojawił się pewien wątek, do którego należy nawiązać. Pan minister powiedział: ˝obserwujemy tendencję do rozszerzania kompetencji gmin˝. W ciągu tych dwóch lat w Wysokiej Izbie została przyjęta koncepcja wyrażona w ˝małej konstytucji˝, że gminy mają wykonywać istotną część zadań publicznych na swoim terenie, a więc nie jest to tendencja, ale pojawia się pewien trend ustrojowy, który musi zostać zrealizowany także w wymiarze finansowym. Głębokie obawy budzą bowiem próby sprowadzenia całego zagadnienia finansowania gmin do spraw finansowych, kłopotów budżetowych, które będą miały wpływ na określenie takiego a nie innego procentu podatków, jakie pozostają w gminach. Natomiast za mało, a zadecydowanie za mało w dzisiejszym wystąpieniu w imieniu rządu, pojawiło się zagadnień o charakterze ustrojowym, co wreszcie ma ustabilizować relacje między administracją rządową a administracją samorządową - by użyć tych pojęć - czy między sferą samorządu a tą, która podlega administracji centralnej. Jeśli bowiem tego typu refleksja dotyczyłaby również płaszczyzny ustrojowej, inny charakter musiałaby mieć dyskusja, inny charakter musiałaby mieć obrona projektu, który mam zaszczyt tu prezentować, krytykowanego z tego powodu, że realizacja zaproponowanych w nim wskaźników zrujnuje budżet, a nie na zasadzie konfrontacji koncepcji miejsca samorządu terytorialnego w modelu ustroju państwa.

    Pojawił się argument, który także jest dyskusyjny. Pan minister zechciał wskazać, że niektóre gminy w ubiegłym roku uzyskały nadwyżkę, co jest faktem, możemy to sprawdzić. Wszelako dodał wyjaśnienie, że jest to dowód szczególnej ochrony samorządów, co każdy, kto zajmuje się samorządami, uzna co prawda za bardzo zręczny chwyt erystyczny, ale też za metodę wyjaśniania rzeczy bardzo daleką od prawdy, bo z panem ministrem niejednokrotnie spieraliśmy się na temat danych i prawdziwego obrazu finansów gminy, nie do końca osiągając consensus. To wskazuje także, że w istocie rzeczy przez cały czas mieliśmy do czynienia z okresem prób i błędów, z których zwycięsko - przez fakt, że przeżyły - wyszły gminy, ale nie jest to dowód sprawnego funkcjonowania, jeśli chodzi o relacje między budżetem państwa a gminami. Jeśli nawet pan minister zechciał powiedzieć, że awaryjnie proponowano w tym roku zmniejszenie udziału w podatkach od osób prawnych z 5% do 2%, to podam przykład, że dla jednej gminy łódzkiej tylko w 1992 r. oznaczałoby to utratę 35 mld zł. Awaryjne próby zmiany wskaźnika udziału w podatkach od osób fizycznych - z 30% na 15% - w jednej tylko gminie łódzkiej stanowiły różnicę w wysokości 220 mld zł. Tego typu eksperymenty czy takie awaryjne załatwianie sprawy bez określenia ustrojowych zasad, miejsca gmin nie jako petentów budżetu, ale jako elementu administracji państwa i dystrybucji jego budżetu, musiało dawać takie rezultaty. Powstaje tylko pytanie: Jak długo ten stan będzie trwać?

    Pan minister powiedział bowiem przed chwilą, że w wyniku wielu spotkań z przedstawicielami samorządu wprowadzono do projektu tej ustawy wiele postulatów, które w dużym stopniu łączą oba projekty. Jest to najlepsze potwierdzenie, że proponowana przez rząd ustawa nie jest wynikiem planowej, ustrojowej jakby przebudowy samorządu, ale jest wynikiem działania lobby samorządowego, silniejszego tu czy tam, naciskającego na resort finansów, by zadbał o interesy gminy.

    Projekt, który mam zaszczyt przedstawiać, jest projektem napisanym przez panią prof. Teresę Dębowską-Romanowską, a zgłosiła go Unia Metropolii Polskich, co już powoduje, że od początku jest traktowany jako projekt przesadnie preferujący gminy wielkomiejskie na niekorzyść gmin wiejskich, czemu przeczyć może fakt, że konferencja prezydentów, burmistrzów i wójtów ponad 500 gmin różnej wielkości także ten projekt poparła, cechuje go bowiem przede wszystkim próba stabilizacji systemu finansowego - stabilizacji i stworzenia pewnego systemu pewności w funkcjonowaniu finansów gmin, niezależnie nawet od wskaźników, które mogą być przedmiotem dyskusji. Na podstawie literatury przedmiotu w tym projekcie zakłada się, że każdy z projektów dotyczących samorządów gmin opierać się musi na regulacjach z dwóch sfer: pierwszej, która dotyczy dochodów gmin, oraz drugiej, która należy ściśle do prawa budżetowego. Przede wszystkim zawsze i wszędzie stawiano kwestię unormowania parytetu, czyli stałej wielkości kwoty subwencji i zasad tworzenia tej subwencji. Wokół tego już między zwolennikami obu projektów na pewno będzie się toczyć dyskusja, gdyż te zasady - w pewnych częściach podobne - w zasadniczych rozstrzygnięciach dość się różnią.

    Następnie rodzi się bardzo ważne pytanie, z punktu widzenia ministra finansów dość kłopotliwe, dlatego że cechą każdej administracji skarbowej jest ochrona własnego budżetu i własnej kasy: Jaki charakter mają roszczenia gmin o subwencje, o dotacje, o wpływy z budżetu państwa? Czy jest to tak, czego doświadczyły gminy przez ostatnie dwa lata, że wtedy dostają pieniądze, kiedy już nie można tego uniknąć, kiedy minister finansów nie jest w stanie uciec od tego, czy też wtedy, kiedy jest to elementem stałej gry finansowej? Stąd w projekcie mówi się o przyznaniu gminom prawa do dochodzenia na drodze sądowej należności z tytułu subwencji, a nie tylko szkód wynikłych z nieterminowego wpływu określonych pieniędzy. Oczywiście to nie oznacza, że wszystkie gminy będą się procesować z budżetem i skarbem państwa, chodzi tylko o wyraźne podkreślenie charakteru i miejsca kwot płynących z budżetu państwa do gmin.

    Ważne w każdym projekcie, i w tym, który przedstawiamy Wysokiej Izbie, jest unormowanie zasad dotacji na zadania zlecone. Pan minister finansów w dużym stopniu uwzględnił postulaty samorządu, ale przecież nie wszystkie.

    Wreszcie to, o czym wspomniał pan minister, referując projekt rządowy - zdecydowanie się na pewnym etapie rozwoju na taką konstrukcję owych odpisów od podatków państwowych, przekazywanych gminom i traktowanych w ostatecznym rozstrzygnięciu jako dodatki komunalne do tych podatków, że jest to stały element, który nie może być przedmiotem gry, jaką każdy minister finansów chce albo musi prowadzić w postaci stosowania gamy zwolnień, doprowadzającej do paradoksu, że zwalniając na terenie gminy przedsiębiorstwo z podatku, w istocie rzeczy zmniejsza ogólną kwotę, z której można wypłacić subwencje.

    To są generalne zagadnienia, które w ustawie, naszym zdaniem, powinny się znaleźć - i w tej się znajdują - obok kwestii, która istotnie różni oba projekty. Mianowicie chodzi o pytanie: Czy można zdecydować się na unormowanie w tego typu ustawie zagadnień - jak pan minister to nazwał - komunalnego prawa budżetowego bądź generalnie - zasad lokalnego prawa budżetowego dostosowanego do samorządnej gospodarki finansowej i respektującego prawa podmiotowe gmin? To jest bardzo ważne zagadnienie, które zostało pominięte w projekcie ustawy rządowej, i to nie tylko ze względu na potrzebę ścisłej kontroli administracji centralnej, ale - jak wynika z uzasadnienia - także z przekonania, że nie ma potrzeby w jednym akcie tych zasad prezentować. Wreszcie konsekwencją przyjęcia owego lokalnego prawa budżetowego jest próba podziału budżetów na bieżące i majątkowe - dla jaśniejszego (właśnie zgodnie z postulatem pana ministra, by wgląd do budżetu był jasny) określenia zasad i kryteriów rozdziału środków w samej gminie, łącznie z zasadami budowania i wykonywania budżetów przez gminy.

    W tym stanie rzeczy, przy założeniu pewnej kompletności unormowania, które było podstawą prac nad tą ustawą, składa się ona z rozdziałów traktujących o dochodach gmin, o zasadach ustalania i pobierania dochodów gmin, co ciągle jest przedmiotem sporów między gminami a administracją rządową. Najwymowniejszym, może najbardziej prostym przykładem niech będzie różnica w ustalaniu terminu ściągania przynależnych gminom dochodów z urzędów administracji skarbowej - ministerstwo w tym wypadku proponuje ostatni dzień dekady następującej po dekadzie, w której te dochody wpłynęły do urzędów administracji skarbowej, co oczywiście daje jeszcze ostatnią szansę obrotu finansami, i to obrotu nie na użytek gmin, natomiast niniejsza ustawa przewiduje na to 5 dni. Wreszcie ustawa zawiera rozdziały poświęcone zasadom gospodarki budżetowej gmin - i to jest istotna jej różnica - zasadom opracowywania, uchwalania i wykonywania budżetu gminy oraz ważny rozdział precyzyjnie określający odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej.

    Wysoka Izbo! Problematyka ustawy jest wysoce specjalistyczna. Sądzę, że będzie to przedmiotem bardzo długiej, choć gorączkowej siłą rzeczy dyskusji w komisjach. Chciałbym tylko zwrócić uwagę na jedną podstawową cechę ustawy, którą wyeksponował pan minister, referując projekt rządowy, jaką jest próba obiektywizacji i ustalenia zasad przyznawania gminom subwencji ogólnej. Pierwsza różnica, z pozoru niewielka, mogłaby się sprowadzać do wprowadzenia nie istniejącej do tej pory zasady, że ta subwencja dla wszystkich gmin ma stanowić jakiś określony procent. Projekt rządowy proponuje, by było to 12,5% - ale od czego? - od planowanych wydatków budżetu państwa na: dotacje do spółdzielni mieszkaniowych, wydatki na finansowanie inwestycji, z wyłączeniem dotacji na inwestycje centralne, oraz wydatki na sferę budżetową, czyli na dziedziny jak najbardziej płynne, czego dowodzi cała dzisiejsza przedpołudniowa debata dotycząca budżetu i jego korekt.

    W ustawie, którą przedstawiamy, proponuje się inną zasadę, mianowicie wprowadzenie określonego procentu od wpływów z tytułu podatków obrotowych lub odpowiadającego im podatku od towarów i usług, co stanowi w dużo większym stopniu stabilny wskaźnik, będący pochodną realnych wpływów, ale nie podlegającą korektom, jakimi są decyzje o wydatkach np. na dotacje do spółdzielni mieszkaniowych, bo te 2 lata, na które powoływał się pan minister, są także dowodem dużego pola eksperymentów w tej dziedzinie i nie wskazują wcale na stabilność, którą zakłada projekt rządowy.

    Ważną i może najważniejszą cechą tego projektu jest odejście od zasad przeliczania owej subwencji tylko według dochodów przypadających na jednego mieszkańca, albowiem proponuje się tutaj rozdział subwencji ogólnej pomiędzy gminy proporcjonalnie do udziału ludności danej gminy w ogólnej liczbie mieszkańców państwa, ale przy zastosowaniu wskaźników przeliczeniowych określonych w art. 15 tej ustawy. Najkrócej mówiąc, stanowią one próbę rozwikłania wielkiego problemu, przed którym samorządy stały i stać będą, jeżeli się tego nie rozstrzygnie, a mianowicie wskazania na zróżnicowanie poziomów wpływów, ale i kosztów poszczególnych gmin, kiedy różnice między gminami wiejskimi a wielkomiejskimi są oczywiste. Byliśmy niejednokrotnie świadkami w Wysokiej Izbie prób interwencji poselskich w celu ratowania budżetów dużych gmin, które w wyniku różnego rodzaju wahań w systemie poboru podatków znajdowały się - szczególnie na przełomie ubiegłego i obecnego roku - w tragicznej sytuacji, wymagały interwencji państwa. Proponuje się tu wprowadzenie relatywizacji między liczbą mieszkańców w gminie: przyjmuje się pułap 5 tysięcy mieszkańców jako 100%, aż do 170% w gminach powyżej jednego miliona mieszkańców. Przedmiotem dyskusji może być zasada ustalania owej stopy i relacji między udziałem procentowym a liczbą mieszkańców, wszelako wskazuję, że jest to czytelna próba wprowadzenia wyraźnej progresji w stosunku do wielkich miast, zgodnie z zasadą wyrażoną gdzie indziej, że mieszkają w nich, jak to się mówi, skanalizowani mieszkańcy, których obsługa w wielkich gminach wymaga nieporównanie większych środków niż w mniejszych gminach, choć wpływy na osobę mogą nie wskazywać - i nie wskazywały do tej pory - potrzeby i możliwości różnicowania tych kwot subwencji ogólnej. Ustawa przewiduje także możliwość dodatkowej korekty tak konstruowanych zasad subwencji ogólnej przez czynniki, które w jeszcze większym stopniu mogą doprowadzić do wyodrębnienia specyfiki danej gminy. Wiąże się to z występowaniem na terenie gminy uzdrowisk, portów morskich lub przystani rybackich, z położeniem gmin na obszarach, na których znajdują się parki narodowe, na obszarach szczególnego zagrożenia ekologicznego, na obszarach zagrożonych bezrobociem, wreszcie z posiadaniem przez gminy więcej niż 60% użytków rolnych w klasie V i VI - z tego tytułu przysługuje gminom dodatkowe zwiększenie o 10% wskaźnika uznanego za podstawowy.

    Oczywiście powstaje pytanie, czy taka propozycja tworzenia współczynnika subwencji ogólnej w stosunku do wpływów budżetowych państwa i liczby mieszkańców jest lepsza czy gorsza od opierania się akurat na liczbie dzieci, co stało się głównym - jak słyszeliśmy - kryterium rozdzielania subwencji, i to tylko nakierowanej na jedno zjawisko, jakie ma mieć miejsce od stycznia przyszłego roku, mianowicie przejęcia szkół podstawowych przez gminy.

    Zasady subwencji wyrównawczej są akurat podobne w jednej i w drugiej ustawie, więc nie będę ich przedstawiał. Chciałbym zwrócić Wysokiej Izbie uwagę na wyraźny zapis realizujący zasadę, o której mówimy w przedmiocie praw gmin do dochodzenia swych roszczeń w zakresie zarówno subwencji, jak i dotacji, wyrażonych w art. 24 tej ustawy, którego ust. 2 brzmi: ˝Przysługujące gminie prawo do subwencji ogólnej stanowi podstawę jej roszczeń względem skarbu państwa, które mogą być dochodzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym˝.

    Ważną zasadą, która także ma wpływ na ustrój państwa, albowiem określać musi granice kompetencji zarówno gmin, jak i administracji rządowej, jest zasada, którą wywieść można z art. 25 tego projektu: ˝Ustawy nakładające na gminy nowe zadania, skutkujące wzrostem wydatków, winny wskazywać źródła dochodów publicznych, z których wydatki te mają być pokryte˝. Zakłada się zatem w tej ustawie prawo odmowy przyjęcia zadań, które takiego pokrycia i takich gwarancji finansowych nie mają, a więc przerywa się praktykę podejmowania przez administrację rządową zobowiązań i przerzucania ich na gminy bez dokonania korekt i zapewnienia finansów w celu ich wykonania.

    Trzeba, Wysoka Izbo, zwrócić uwagę, że ustawa ta na pewno w większym stopniu podejmuje zadanie modelowego umieszczenia gmin w strukturze państwa niż projekt rządowy. W większym stopniu stara się ona stabilizować swoimi instytucjami finanse gmin w relacji do państwa, w większym niewątpliwie stopniu zmusza państwo do zauważania gmin i ich potrzeb. Jest to oczywiście uzasadnione także dwoma latami ostatnich doświadczeń, szczególnie bowiem wielkie gminy mają prawo do nieufności wskutek braku pewności co do stabilizacji finansowej. Przez te dwa lata doświadczyły tego, mogą się bać tworzenia funduszy celowych czy samorządowych, które, jak i dziś słyszeliśmy, służyć mają ściąganiu nadwyżek, czy też mają być dodatkowym sposobem korygowania przez administrację centralną budżetów gmin. Świadczy to o tym, że administracja centralna w dalszym ciągu nie dostrzega, a widać to także w sposobie, w jaki przedstawia tę sprawę Wysokiej Izbie, ustrojowego znaczenia gmin w życiu państwa.

    W tym stanie rzeczy, podkreślając wagę podstawowych zasad tej ustawy, rozumiejąc, że może być ona krytykowana zarówno jeśli chodzi o konstrukcję, jak i wskaźniki finansowe związane z obecną sytuację państwa, wnoszę, by Wysoka Izba zechciała dopuścić do konfrontacji szczegółowej obu projektów w Komisji Samorządu Terytorialnego; by uczyniła to z założeniem, że stanie się to przedmiotem debaty nie tylko na temat finansów, ale właśnie na temat ustroju, gdyż taki cel - i to był cel główny - przyświecał wnioskodawcom tej ustawy - Unii Metropolii Polskich i wielu gminom, z którymi był konsultowany ten projekt. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia