VI kadencja

opis sprawy

Odpowiedź na interpelację w sprawie opieszałości samorządowych kolegiów odwoławczych w wydawaniu decyzji administracyjnych

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 14163

w sprawie opieszałości samorządowych kolegiów odwoławczych w wydawaniu decyzji administracyjnych

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do pisma z dnia 8 lutego 2010 r. (sygn. SPS-023-14163/10) przekazującego interpelację posła na Sejm RP, pana Bronisława Dutki, z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie opieszałości samorządowych kolegiów odwoławczych w wydawaniu decyzji administracyjnych, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej (takimi są także samorządowe kolegia odwoławcze) obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (vide: art. 35 § 3). Do ww. terminów nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. w sytuacji kiedy do podjęcia decyzji wymagane jest uzyskanie stanowiska innego organu), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ww. terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (vide: art. 36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych (vide: art. 36 § 2).

   W odniesieniu do kwestii niedotrzymywania ustawowych terminów załatwiania spraw przez samorządowe kolegia odwoławcze pragnę poinformować, że z przedstawianych co roku przez prezesów samorządowych kolegiów odwoławczych informacji o działalności kolegiów wynika, iż zaległości w rozpatrywaniu spraw spowodowane są przede wszystkim brakiem środków na zatrudnienie większej liczby członków kolegiów oraz rosnącym stopniem trudności rozpatrywanych spraw. Ponadto wpływ na wydłużenie czasu rozpatrywania spraw mają również często zmieniające się przepisy prawa i trudności w ich interpretacji. Należy przy tym wskazać, iż liczba spraw rozstrzygniętych, przypadających średnio na 1 członka kolegium - etatowego i pozaetatowego, wynosiła w roku sprawozdawczym 2008-158,4, zaś na jednego tylko członka etatowego przypadało 351,8 rozpatrzonych spraw.

   W ramach sprawowanego przez ministra spraw wewnętrznych i administracji nadzoru w stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych prowadzone są działania w zakresie określonym rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 175, poz. 1463). Zgodnie z § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia sprawowanie nadzoru polega w szczególności na przeprowadzaniu kontroli organizacji i warunków pracy kolegiów, w tym prawidłowości stosowania przepisów regulaminu organizacyjnego, terminowości załatwiania spraw oraz stanu zaległości, ze szczególnym uwzględnieniem spraw, w których postępowanie administracyjne trwa dłużej niż 6 miesięcy, prowadzenia ksiąg i innych urządzeń ewidencyjnych oraz rzetelności sporządzania informacji o działalności kolegium. Zgodnie z § 2 pkt 4 i 5 sprawowany nadzór zawiera się również w badaniu zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa oraz członków kolegium. W przypadku stwierdzenia uchybień minister spraw wewnętrznych i administracji każdorazowo występuje do prezesa danego samorządowego kolegium odwoławczego z informacją o nieprawidłowościach oraz wnosi o spowodowanie działań mających na celu ich wyeliminowanie. Jednak ograniczony katalog uprawnień nadzorczych, a także niewielka możliwości wiążącego wpływania na działania samorządowych kolegiów odwoławczych czynią ten nadzór w dużej mierze nadzorem nieskutecznym.

   Realizując określone powyżej obowiązki nadzorcze w samorządowych kolegiach odwoławczych, w 2008 r. przeprowadzono 3 kontrole, natomiast w 2009 r. 1 kontrolę. Podczas prowadzonych kontroli każdorazowo badana była terminowość załatwiania spraw przez samorządowe kolegia odwoławcze oraz stan zaległości, ze szczególnym uwzględnieniem spraw, w których postępowanie administracyjne trwało dłużej niż 6 miesięcy. Warto przy tym zauważyć, że jedynie prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie oraz prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zobowiązali się do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania przypadków naruszania przepisów art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a.

   Powyższy przypadek obrazuje, że nie ma tu zastosowania definicja nadzoru, w której stwierdza się, że tam, gdzie mamy do czynienia z nadzorem, występuje prawo obserwowania i prawo wydawania poleceń. Prawidłowo sprawowany nadzór sprawia, że organ nadzoru nie tylko obserwuje i ocenia podległe jednostki, ale również współadministruje i odpowiada za wyniki działalności organu nadzorowanego w zakresie, w którym skutkują środki nadzorcze. Kluczem do uzyskania nadzorczej efektywności i skuteczności jest umocowanie w obowiązującym prawie instrumentów niezbędnych do prawidłowego i skutecznego realizowania powierzonej funkcji. Prawne wzmocnienie kontroli przez nadanie jej dyrektywnego charakteru i wzmocnienie roli sygnalizacyjnej prowadzi do lepszego respektowania przedstawionych ocen i wniosków oraz zwiększenia jej skuteczności przy wykrywaniu nieprawidłowości, a także stosowania działań naprawczych. Niewystarczająca jest sytuacja, gdy jedyną formą ˝władczości˝ funkcji kontroli normowanej prawem, jest konieczność poddania się kontroli (co ma zapewnić jej skuteczność), bez możliwości modyfikacji działań kontrolowanego w kierunku wyznaczonym przez sprawującego nadzór, w ramach posiadanych przez niego kompetencji.

   W związku z powyższym, w celu zwiększenia skuteczności i efektywności sprawowanego nadzoru, organ nadzorujący powinien mieć zagwarantowane możliwości ingerowania w działalność organów nadzorowanych na mocy wiążących rozstrzygnięć w zakresie zarówno funkcjonalnym, jak i personalnym. Daje to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego naruszeń i nadużywania prawa, a skuteczność jest niewątpliwie najważniejszą cechą dobrze sprawowanego nadzoru, który zostaje na mocy prawa powierzony wybranej instytucji.

   Odnosząc się natomiast do kwestii rozporządzenia stanowiącego podstawę do występowania przez stronę postępowania o odszkodowanie w związku z opieszałością samorządowych kolegiów odwoławczych, wskazać należy, iż brak jest delegacji ustawowej do wydania takiego rozporządzenia. Niemniej jednak pragnę poinformować, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organów. Zgodnie z doktryną i polskim orzecznictwem w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego strona może wnieść skargę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (do samorządowego kolegium odwoławczego) lub skargę do sądu administracyjnego. W tym drugim przypadku strona jest zobowiązana przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niewykonania wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Natomiast zgodnie z art. 154 § 4 osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Skutki prawne wyrządzenia szkody spowodowanej niewydaniem orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, uregulowane są w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Chodzi zatem o szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego. Konieczną przesłanką żądania odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem przewlekłości postępowania administracyjnego.

   Z wyrazami szacunku

   Sekretarz stanu

   Tomasz Siemoniak

   Warszawa, dnia 2 marca 2010 r.