VI kadencja

opis sprawy

Odpowiedź na interpelację w sprawie ochrony prawa własności w procedurze planowania przestrzennego

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury

na interpelację nr 22813

w sprawie ochrony prawa własności w procedurze planowania przestrzennego

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację pana posła Łukasza Borowiaka, przekazaną przy piśmie z dnia 30 maja 2011 r., znak SPS-023-22742/11, w sprawie ochrony prawa własności w procedurze planowania przestrzennego, uprzejmie przedstawiam poniższe wyjaśnienia.

   Na wstępie pragnę zaznaczyć, że minister infrastruktury nie posiada kompetencji do oceny zgodności z prawem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Właściwym organem sprawującym nadzór nad działalnością gminy, na podstawie kryterium zgodności z prawem, jest, na podstawie art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), wojewoda, który ma obowiązek stwierdzenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwał organów gminy, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które rażąco naruszają przepisy prawa. W przypadku nierażącego naruszenia prawa wojewoda ma obowiązek stwierdzić, że plan miejscowy został wydany z naruszeniem prawa.

   Z kolei kontrolę sądową nad uchwałami organów gminy sprawują sądy administracyjne. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

   Niezależnie od powyższego, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwana dalej ustawą, zawiera, w art. 36 ust. 1-3, instrumenty prawne umożliwiające właścicielom nieruchomości objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzenie wypłaty odszkodowania, a nawet żądania wykupu nieruchomości. Instrumenty te zostaną szerzej opisane w dalszej części pisma.

   W związku z brakiem właściwości do oceny konkretnej sprawy, która, jak się wydaje, stanęła u podstaw pana interpelacji, w niniejszym piśmie mogę się odnieść jedynie do ogólnych rozważań dotyczących ograniczenia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

   Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Tak więc prawo własności jest wartością konstytucyjną. Jednakże nie jest ono wartością bezwzględną i podobnie jak inne prawa konstytucyjne może podlegać ograniczeniom. Wskazuje na to art. 31 ust. 3 konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

   Z kolei dodatkowe regulacje w odniesieniu do prawa własności zawiera art. 64 ust. 3 konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

   W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P. 2/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku ograniczenia prawa własności oba ww. przepisy konstytucji należy rozpatrywać łącznie, a art. 64 ust. 3 stanowi niejako dopełnienie art. 31 ust. 3 konstytucji.

   Z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P. 11/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ˝określenie˝istoty˝prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju. Obejmują one w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Możliwości te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ('istota') prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być przy tym dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została˝istota˝prawa własności, konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń.˝ Oraz: ˝Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności uznać zaś należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności˝.

   Z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wysnuć wniosek, że prawo własności może podlegać ograniczeniom ze względu na konieczność ochrony innych ważnych wartości, przy czym ograniczenia te nie mogą de facto prowadzić do pozbawienia prawa własności, gdyż w takim przypadku powinno nastąpić wywłaszczenie nieruchomości.

   Ograniczenia w możliwości korzystania z prawa własności zawiera m.in. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ust. 1 stanowi on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Innymi słowy, każdy może korzystać ze swojej nieruchomości w granicach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niejako dopełnieniem tego przepisu jest art. 35 ustawy, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

   Konsekwencję powyższych przepisów stanowi art. 6 ust 2 pkt 1, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

   Upraszczając nieco znaczenie powyższych norm prawnych, można stwierdzić, że ustawa ogranicza prawo własności jedynie do dwóch możliwych sposobów zagospodarowania terenu:

   1) dotychczasowego lub

   2) zgodnego z ustaleniami planu miejscowego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

   Aksjologiczne uzasadnienie ustanowienia takich ograniczeń jest bardzo szerokie. W większości przypadków zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, może też wpływać na ograniczenie możliwości korzystania z nich w sposób dotychczasowy bądź też obniżenie ich wartości. Pozostawienie właścicielom nieruchomości całkowitej swobody w kształtowaniu zagospodarowania terenu prowadziłoby do ogromnych konfliktów społecznych, które musiałyby być rozstrzygane przez sądy cywilne. Dla przykładu, nawet otworzenie w osiedlu domków jednorodzinnych warsztatu samochodowego prawie zawsze wiąże się z niezadowoleniem sąsiadów, nie wspominając o dużych zakładach produkcyjnych bądź budowaniu elektrowni wiatrowych.

   Dlatego też w celu ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego (vide klęski żywiołowe), ochrony środowiska i zapewnienia racjonalnego tworzenia infrastruktury technicznej każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody organu administracji publicznej. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to zgoda rady gminy, która taki plan uchwala. Na obszarach, na których plan miejscowy nie obowiązuje, wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub wojewoda wydają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

   Choć w doktrynie pojawiły się wątpliwości dotyczące możliwości ograniczenia prawa własności poprzez określenia przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak większość doktryny nie uważa tego za naruszenie konstytucji, przyjmują, że to ustawa ogranicza prawo własności, a plany miejscowe jedynie konkretyzują to ograniczenie w stosunku do poszczególnych nieruchomości. Najbardziej oczywistym argumentem, uzasadniającym taki podział kompetencji, jest brak możliwości określenia w ustawie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania wszystkich nieruchomości w Polsce.

   Pośrednio odniósł się do tej kwestii także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt P. 11/98, stwierdził, że możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jedynie na terenach przeznaczonych pod ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 konstytucji. Jeżeli więc zdaniem trybunału ograniczanie swobody lokalizacji tego typu obiektów jest zgodne z konstytucją, należy domniemywać, że także inne ograniczenia wprowadzone przez ustawę są z nią zgodne.

   Jak można wnioskować z pisma, w opisanej przez pana sprawie rada miasta określiła przeznaczenie nieruchomości jako park (zieleń miejską). Właściciel nieruchomości, niezadowolony z takiego przeznaczenia terenu, złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, twierdząc, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem prawa. Jednakże, jak wynika z pisma, wojewódzki sąd administracyjny nie uznał tych zarzutów za słuszne, należy więc domniemywać, że ograniczenia nałożone planem miejscowym nie naruszały istoty prawa własności. Należy domniemywać, że uznanie ustaleń planu miejscowego za naruszające istotę prawa własności powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiego planu lub jego części z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego.

   Jednakże skarga do sądu administracyjnego nie jest jedynym środkiem prawnym, z którego skorzystać może właściciel nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, żądać od gminy:

   1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

   2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

   Z kolei art. 36 ust. 2 ustawy stanowi: ˝realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają˝.

   Jeżeli więc ustalenia planu miejscowego ograniczają uprawnienia właściciela nieruchomości w stosunku do uprawnień, którymi dysponował on przed uchwaleniem planu miejscowego, może on skorzystać z instrumentów wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy. Co prawda można mieć wątpliwości, czy w świetle art. 35 ustawy, zgodnie z którym, o ile plan miejscowy nie stanowi inaczej, do czasu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu, właściciel może użytkować nieruchomość w sposób dotychczasowy, rzeczywiście można mówić o ograniczeniu prawa własności. Jednakże w przypadku, gdy teren nieruchomości został ogrodzony, a plan miejscowy zakazuje jego grodzenia i jednocześnie nie dopuszcza możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, właściciel nieruchomości może zażądać odszkodowania lub wykupienia nieruchomości przez gminę, a w przypadku odrzucenia przez gminę roszczenia złożyć, zgodnie z art. 37 ust. 10 ustawy, pozew do sądu powszechnego.

   Wyznaczenie w planach miejscowych terenów zieleni miejskiej jest czynnością niezbędną do kształtowania ładu przestrzennego, a tym samym wykonywania jednego z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednocześnie jednak wyznaczanie terenów zieleni nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) i w związku z tym nie może podlegać wywłaszczeniu. W związku z powyższym w przypadku braku porozumienia gminy i właściciela nieruchomości gminy nie są w stanie doprowadzić do realizacji planowanych zamierzeń, jednocześnie jednak uniemożliwiając inne zagospodarowanie terenu.

   Dostrzegając ten problem w opracowanym przez Ministerstwo Infrastruktury projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, zaproponowano m.in. uznanie terenów zieleni urządzonej (miejskiej) za cel publiczny, co umożliwia ich wywłaszczenie. Jednakże zgodnie z decyzją Zespołu do Spraw Programowania Prac Rządu z dnia 24 marca 2011 r. prace nad tym projektem zostały wstrzymane.

   Z kolei odnosząc się do orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Rosiński przeciw Polsce, należy zauważyć, że dotyczyła ona przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185, z późn. zm.), która nie przewidywała wypłacania rekompensat finansowych w przypadku zmiany przeznaczenia terenu w planach miejscowych. Jednak już w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, z późn. zm.) wprowadzono odpowiednie przepisy, które po niewielkich modyfikacjach zostały powtórzone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (art. 34 ust. 2, 35, 36 ust. 1-3 ustawy).

   Reasumując, należy podkreślić, że obecne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wystarczający regulują sposób tworzenia planów miejscowych, umożliwiając gminom wprowadzanie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, jednak zapobiegając naruszaniu istoty prawa własności. W szczególności nadzór wojewody jak i ww. indywidualne środki prawne, jakimi dysponują właściciele nieruchomości, pozwalają na ochronę prawa własności w przypadku naruszenia jej istoty.

   Tym samym wprowadzanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów określających termin, w którym winno zostać dokonane wywłaszczenie, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w ocenie Ministerstwa Infrastruktury nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia możliwości finansowych państwa. Prace legislacyjne w tym zakresie nie były również podejmowane.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Janusz Żbik

   Warszawa, dnia 21 czerwca 2011 r.