VI kadencja

opis sprawy

Odpowiedź na interpelację w sprawie ponownego opodatkowania podatkiem dochodowym emerytur i świadczeń obywateli polskich zamieszkałych w USA

Odpowiedź ministra pracy i polityki społecznej

na interpelację nr 7254

w sprawie ponownego opodatkowania podatkiem dochodowym emerytur i świadczeń obywateli polskich zamieszkałych w USA

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z wystąpieniem z dnia 8 stycznia 2009 r., znak: SPS-023-7254/09, dotyczącym interpelacji poseł Beaty Kempy (PiS) w sprawie ponownego opodatkowania podatkiem dochodowym emerytur i świadczeń obywateli polskich zamieszkałych w USA, poniżej ustosunkowuję się do kwestii podniesionych w interpelacji:

   Zanim przejdę do meritum pragnę wyjaśnić, że Umowa o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki podpisana w Warszawie dnia 2 kwietnia 2008 r. nie dotyczy spraw podatkowych.

   Umowa o zabezpieczeniu społecznym - jak sama nazwa wskazuje - może regulować wyłącznie sprawy z dziedziny zabezpieczenia społecznego. Uregulowania wychodzące poza ten zakres, a tym samym poza właściwość ministra pracy i polityki społecznej, nie mogą być przedmiotem postanowień tego typu umów. Dlatego też żadna z zawartych przez Polskę umów o zabezpieczeniu społecznym nie zawiera przepisów odnoszących się do opodatkowania świadczeń emerytalno-rentowych osób uprawnionych do nich na podstawie ustawodawstwa obu umawiających się państw, a zamieszkałych w jednym z tych państw.

   Zgodnie z przyjętymi standardami międzynarodowymi kwestie opodatkowania emerytur i rent są regulowane postanowieniami dwustronnych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania, które w Polsce pozostają w kompetencji ministra finansów.

   Odnosząc się bezpośrednio do treści interpelacji, która zawiera krytyczne uwagi odnośnie do wynegocjowanej przez ministra pracy i polityki społecznej umowy o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, na wstępie niezbędne jest wyjaśnienie dwóch kwestii:

   1) celu zawarcia polsko-amerykańskiej umowy o zabezpieczeniu społecznym;

   2) amerykańskich przepisów dotyczących obniżania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych.

   Ad 1. Cel zawarcia polsko-amerykańskiej umowy o zabezpieczeniu społecznym:

   Wszystkie zawierane przez Polskę umowy o zabezpieczeniu społecznym mają na celu zapewnienie harmonijnego współistnienia systemów zabezpieczenia społecznego umawiających się państw, co ma służyć ochronie interesów osób przemieszczających się i podejmujących zatrudnienie lub posiadających już okresy zatrudnienia przebyte na terytorium tych państw.

   Powyższy cel był także powodem podjęcia negocjacji, a w ich rezultacie podpisania w dniu 2 kwietnia 2008 r. umowy o zabezpieczeniu społecznym z USA. Na konieczność zawarcia przez władze Polski umowy z USA wielokrotnie wskazywało środowisko Polonii amerykańskiej, podkreślając potrzebę stworzenia podstaw prawnych dla:

   - uzyskiwania prawa do tzw. częściowych emerytur lub rent, tj. świadczeń ustalanych zgodnie z zasadą sumowania okresów ubezpieczenia, przyznawanych osobom, które w jednym lub obu państwach nie przepracowały okresu wystarczającego do przyznania tych świadczeń;

   - nabycia - dzięki zastosowaniu zasady uznawania zdarzeń - prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w przypadku, gdy warunek powstania niezdolności do pracy w określonym czasie został spełniony w czasie ubezpieczenia w drugim państwie;

   - uchylenia przepisów prawa amerykańskiego, zgodnie z którymi nie jest możliwa wypłata amerykańskiej renty rodzinnej lub dodatku na małżonka pozostającego na utrzymaniu emeryta lub rencisty dla osób zamieszkałych w Polsce, w przypadku niespełnienia warunku posiadania 5-letniego okresu zamieszkiwania w USA.

   Powyższe cele, wnioskowane przez osoby zainteresowane, z dniem wejścia w życie polsko-amerykańskiej umowy zostaną osiągnięte.

   Należy jednak wyraźnie podkreślić, że umowa nie określa warunków, jakie trzeba spełnić, by uzyskać prawo do danego rodzaju świadczenia. Warunki te (np. wymagany okres ubezpieczenia, wiek emerytalny, data powstania niezdolności do pracy), a także ustalanie wysokości świadczenia oraz zasady jego wypłaty (w tym zasady obniżania wysokości świadczeń), określają wyłącznie wewnętrzne przepisy danego państwa, tj. w omawianym przypadku - odpowiednio przepisy polskie lub amerykańskie. Świadczenia są więc przyznawane zgodnie z obowiązującym w Polsce lub USA ustawodawstwem z zakresu zabezpieczenia społecznego, z tym że w sytuacji, gdy warunek posiadania wymaganego stażu ubezpieczeniowego dla przyznania prawa do emerytury lub renty, określony przez ustawodawstwo polskie lub/i amerykańskie:

   - nie jest spełniony - zgodnie z postanowieniami umowy - stosowana jest zasada sumowania okresów ubezpieczenia przebytych w drugim państwie;

   - jest spełniony i nie ma konieczności stosowania zasady sumowania okresów ubezpieczenia przebytych w drugim państwie - zgodnie z postanowieniami umowy - wymagane jest, by przy przyznawaniu prawa do świadczenia oraz jego wypłacie obowiązywały te same zasady w stosunku do ubezpieczonych własnych, jak i drugiej umawiającej się strony (zasada równego traktowania).

   Ad 2. Amerykańskie przepisy dotyczące obniżania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych:

   Obowiązujące w USA postanowienia ustawy Windfall Elimination Provision (WEP) przewidują zmniejszenie wysokości pełnej amerykańskiej emerytury lub renty inwalidzkiej osobie, która:

   - osiągnęła wiek 62 lat życia po 1985r.;

   - ma prawo do pełnych świadczeń amerykańskich za okresy ubezpieczenia przebyte w USA w wymiarze nie krótszym niż 10 lat i nie dłuższym niż 29 lat;

   - nabyła prawo do pełnej emerytury lub renty za okresy zatrudnienia, z tytułu którego nie zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społecznego do systemu amerykańskiego (Social Security), czyli np. z tytułu pracy na rzecz pracodawcy zagranicznego w innym państwie, np. w Polsce.

   Powyższa regulacja odnosi się nie tylko do osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych z zagranicy, ale także amerykańskich obywateli otrzymujących świadczenia na podstawie okresów pracy na rzecz amerykańskiego rządu lub samorządu (również powoduje obniżenie wysokości otrzymywanych przez nich świadczeń z ubezpieczenia społecznego).

   Przepisy WEP wyłączają natomiast stosowanie redukcji wysokości amerykańskich świadczeń, takich jak: renty rodzinne, częściowe emerytury i renty (przyznawane z zastosowaniem umów dwustronnych), a także świadczenia przyznane osobom, które opłacały składki na zabezpieczenie społeczne w USA przez okres co najmniej 30 lat, a ich wynagrodzenie roczne nie było niższe niż określone dla poszczególnych lat kalendarzowych.

   Obniżenie wysokości amerykańskiej emerytury lub renty nie polega na automatycznym odejmowaniu kwoty otrzymywanego świadczenia z zagranicy, lecz obniżeniu ulega wskaźnik procentowy służący do ustalenia pierwszego poziomu świadczenia, przy czym obniżenie nie może przekroczyć połowy pobieranego drugiego świadczenia. Jak wyjaśniła strona amerykańska świadczenia z zabezpieczenia społecznego mają na celu zastąpienie tylko pewnego procentu zarobków pracownika, osiąganych w okresie przed przejściem na emeryturę. Sposób wyliczenia wysokości świadczenia jest tak ustalony, by pracownicy o niższym przeciętnym wynagrodzeniu otrzymywali wyższą stopę zastąpienia niż pracownicy o wysokich zarobkach.

   Po tych wyjaśnieniach, poniżej odnoszę się do szczegółowych kwestii, podniesionych w interpelacji:

   1. Jakie kroki prawne zamierza podjąć kierowany przeze mnie resort, aby walczyć z dyskryminacją narodowościową powstałą na tle odtrącania od wypracowanej emerytury amerykańskiej - emerytury wypracowanej w Polsce, zwłaszcza że mamy do czynienia z różnymi krajami, okresami pracy oraz odrębnymi umowami cywilno-prawnymi?

   2. Jaką strategię działania zamierza przedsięwziąć ministerstwo pracy i polityki społecznej w sytuacji, w której potrącanie od wysokości świadczeń uzyskanych w USA emerytury wypracowanej w Polsce godzi w podstawy materialnej egzystencji setek ludzi? Mając na uwadze fakt, iż większą swobodę podróżowania, w tym wyjazdów do USA, przywrócono w Polsce dopiero wraz z upadkiem komunizmu, w związku z tym większość obywateli polskich, którzy wypracowali emerytury w USA, mogła pracować względnie krótki czas w Stanach Zjednoczonych Ameryki, uzyskując świadczenia niewielkie.

   Obowiązek obniżania wysokości świadczeń - w przypadku zaistnienia określonych okoliczności - wynika wprost z prawa amerykańskiego, tj. Windfall Elimination Provision (WEP). Przepisy te mają zastosowanie do wszystkich osób, które pobierają dwa pełne świadczenia, i to bez względu na obywatelstwo świadczeniobiorcy oraz miejsce jego zamieszkania. Trudno więc zgodzić się z opinią, że w USA mamy do czynienia z narodowościową dyskryminacją.

   Ponadto należy wyraźnie zaznaczyć, że do osób pobierających pełną amerykańską emeryturę lub rentę i podobne pełne świadczenie polskie mają zastosowanie amerykańskie przepisy o obniżaniu wysokości świadczeń amerykańskich bez względu na to, czy jest zawarta umowa dwustronna o zabezpieczeniu społecznym, czy też nie. Zasada ta w równym stopniu dotyczy obywateli amerykańskich, polskich, jak też obywateli innych państw, i to bez względu na to, czy USA łączą z tymi państwami stosowne umowy. W związku z tym umowa polsko-amerykańska nie ma żadnego wpływu na sytuację osób pobierających pełną emeryturę lub rentę z USA oraz pełną emeryturę lub rentę z Polski. Tak jak obecnie, przy braku umowy, tak i po jej wejściu w życie, będą miały zastosowanie przepisy WEP. Umowa z tym zakresie ani nie polepsza, ani nie pogarsza sytuacji osób objętych przepisami WEP.

   Oczywiście polscy negocjatorzy starali się w czasie negocjacji przekonać stronę amerykańską do zawarcia w umowie przepisów wyłączających działanie przepisów WEP, jednakże strona amerykańska odmówiła, wyjaśniając, że regulacje dotyczące obniżania wysokości świadczeń nie mogą być wyłączone poprzez postanowienia tego typu umów. Wynika to z faktu, że dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym zawierane przez USA nie mają dla USA charakteru traktatu. W efekcie oznacza to, że przepisy prawa amerykańskiego w dziedzinie zabezpieczenia społecznego mogą być zmienione wyłącznie w zakresie wskazanym przez to prawo, a ustawa o zabezpieczeniu społecznym, której część stanowią wyżej wspomniane przepisy WEP, nie przewiduje takiej możliwości. Dlatego też żadna dwustronna umowa o zabezpieczeniu społecznym zawarta przez USA nie zawiera takiego wyłączenia, co kilkakrotnie potwierdzała strona amerykańska i na co wskazują teksty zawartych przez USA umów, a szczególnie ich opisy dostępne na stronie internetowej Social Security Administration: (http://www.ssa.gov/international/agreement_decriptions.html).

   3. Dlaczego na etapie negocjacji nie przeprowadzono konsultacji ze środowiskiem emerytów w USA oraz nie przedstawiono szacunków skutków umowy dla obywateli Polskich w USA, w tym zwłaszcza dla emerytów?

   Ministerstwo podejmuje negocjacje umów o zabezpieczeniu społecznym z tymi państwami, w których potencjalna grupa zainteresowanych jest duża. Chodzi tu przede wszystkim o sytuacje, w których można mówić o licznej migracji między Polską a danym państwem lub w których jest już zgromadzona liczna Polonia oczekująca na zawarcie takich umów. Zaspokojenie interesów tych grup osób jest traktowane jako priorytet w działaniach zmierzających do zawierania kolejnych umów w zakresie zabezpieczenia społecznego. Uwzględniając to kryterium - w ocenie ministerstwa - należy uznać zawarcie umowy z USA jako szczególnie uzasadnione. Decyzja ministra pracy i polityki społecznej o wystąpieniu z inicjatywą podjęcia negocjacji polsko-amerykańskiej umowy (jak każdej tego typu umowy) uwzględniała oczekiwania społeczne w tym zakresie. Polonia zamieszkała w USA od wielu lat ze szczególną aktywnością i zaangażowaniem domagała się uregulowania polsko-amerykańskich stosunków w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Przed podjęciem decyzji o rozpoczęciu negocjacji do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, ale także rzecznika praw obywatelskich, marszałków obu izb parlamentu, posłów i senatorów zwracały się osoby, skarżąc się, że rząd polski, nie zawierając umowy z USA, uniemożliwia im uzyskanie prawa do tzw. częściowych emerytur i rent oraz otrzymywanie świadczeń amerykańskich w Polsce (renty rodzinne).

   Wobec licznie kierowanej do ministerstwa korespondencji w tej sprawie nie można uznać, że decyzja o zawarciu umowy z USA została podjęta bez uwzględnienia opinii Polonii amerykańskiej. Wręcz przeciwnie, została ona podjęta w wyniku usilnych działań Polonii amerykańskiej na rzecz zawarcia tej umowy. Uwzględniono także liczne postulaty osób zamieszkałych w Polsce, które posiadając kilkuletnie okresy ubezpieczenia w USA, nie nabyły prawa do świadczenia amerykańskiego.

   Zastrzeżenia co do zawarcia polsko-amerykańskiej umowy zostały zgłoszone dopiero pod koniec procesu ratyfikacji umowy. W trakcie prowadzenia negocjacji - o których wiedziało środowisko Polonii amerykańskiej, jak i Ambasada RP w USA - nie było żadnych sygnałów wskazujących na jakikolwiek problem, jak też na jego skalę. Dopiero na etapie prac w Senacie RP przedstawiono kilka listów osób, które apelowały o niezawieranie umowy z uwagi na problem obniżania rent i emerytur amerykańskich osobom pobierającym polską rentę lub emeryturę, wskazując, że współpraca ZUS i KRUS z instytucją amerykańską spowoduje ujawnienie faktu dotychczasowego pobieraniu polskiego świadczenia i nieinformowania o tym amerykańskiej instytucji ubezpieczeniowej, w wyniku czego świadczenie amerykańskie zostanie obniżone, a ponadto mogą być nałożone dodatkowe kary.

   4. Z jakiego powodu władze publiczne udostępniają władzom USA informacje na temat świadczeń emerytalnych uzyskanych w Polsce, bez uprzedniej wiedzy oraz zgody obywatela polskiego?

   Ani polskie władze publiczne, ani też polskie instytucje ubezpieczeniowe (ZUS lub KRUS) - wobec braku podstawy prawnej, czyli obowiązującej umowy - nie są obecnie uprawnione do przekazywania instytucji amerykańskiej jakichkolwiek informacji na temat polskich świadczeniobiorców. Dlatego też takich informacji nie przekazują.

   Faktycznie, część osób objętych działaniem amerykańskich przepisów WEP już otrzymuje obniżone świadczenia amerykańskie. Jednakże nie jest to skutkiem przekazywania informacji przez ZUS lub KRUS, lecz wynikiem innych okoliczności.

   Od stycznia 2008 r. - w związku z przejściem z kwartalnych wypłat świadczeń na miesięczne - ZUS zaprzestał przekazywania polskich emerytur i rent osobom zamieszkałym w USA za pośrednictwem polskiego banku PKO SA. Świadczenia są przekazywane wprost na rachunki bankowe uprawnionych w innych bankach w USA. Można przypuszczać, że amerykańskie banki mają obowiązek (bądź wynika to z ich własnej inicjatywy) informować amerykańską instytucję Social Security Administration o otrzymywaniu emerytur i rent z zagranicy przez emerytów i rencistów posiadających rachunki w danym banku. Z informacji uzyskanych z ZUS wynika, że osoby podejmujące interwencje w tej sprawie wyraźnie wskazują, że obniżenie wysokości świadczeń amerykańskich nastąpiło z chwilą zmiany sposobu przekazywania świadczeń z Polski do USA. Powodem takiej obniżki nie jest więc bezprawne przekazywanie przez ZUS lub KRUS informacji na temat polskich świadczeniobiorców.

   Polsko-amerykańska umowa, od dnia jej wejścia w życie (1 marca 2009 r.), stworzy podstawy prawne do współpracy ZUS i KRUS z Social Security Administration. Współpraca ta będzie m.in. obejmowała wzajemne przekazywanie informacji mogących mieć wpływ na prawo i wysokość przyznawanych świadczeń. Należy jednak zwrócić uwagę, że postanowienia umowy nie nakładają na ZUS czy KRUS obowiązku dostarczenia informacji odnoszących się do okresu przed wejściem w życie umowy. Dlatego też instytucje te nie będą informowały Social Security Administration ani czy, ani od kiedy i w jakiej wysokości dana osoba pobierała świadczenie z Polski w okresie przed wejściem w życie umowy. Takie informacje polskie instytucje będą przekazywać dopiero za okresy po wejściu w życie umowy.

   Podsumowując, pragnę zapewnić Pana Marszałka, że minister pracy i polityki społecznej, realizując swoje zadania w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ma w szczególności na uwadze ochronę praw nabytych w zakresie zabezpieczenia społecznego zarówno w Polsce, jak i za granicą, przez polskich ubezpieczonych, w tym polskich obywateli.

   Z wyrazami szacunku

   Minister

   Jolanta Fedak

   Warszawa, dnia 29 stycznia 2009 r.