VI kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 4685

w sprawie realizacji ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie dotyczącym interoperacyjności systemów informatycznych

   Panie Marszałku! W odpowiedzi na pismo z dnia 8 sierpnia 2008 r. (SPS-023-4685/08) dotyczące interpelacji posła na Sejm RP pana Marka Balickiego z dnia 30 lipca 2008 r. w sprawie realizacji ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zakresie dotyczącym interoperacyjności systemów informatycznych uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Na wstępie pragnę wyjaśnić, iż zawarcie w przeszłości przez ministra spraw wewnętrznych i administracji umowy z firmą Microsoft nie zobowiązuje Rady Ministrów do specjalnego traktowania programów ww. firmy. Przedmiotowa umowa daje jednostkom administracji rządowej i samorządowej możliwość dokonywania zakupów oprogramowania na warunkach takich samych, jak inne średnie i duże firmy oraz organizacje akademickie, tj. po cenach niższych niż detaliczne.

   Wskazać należy, że podmioty administracji rządowej powinny przy wyborze rozwiązań teleinformatycznych, uwzględniając przydatność merytoryczną, kierować się m.in. korzystną ofertą cenową, co jest zgodne z zasadą neutralności technologicznej. Dlatego też minister właściwy do spraw informatyzacji, zachowując neutralność technologiczną w sprawie wyboru oprogramowania stosowanego do budowy systemów informatycznych dla jednostek administracji rządowej, wskazuje wszędzie tam, gdzie jest to możliwe, na korzyści płynące ze stosowania każdego z typów oprogramowania. Działanie takie wynika w sposób bezpośredni z priorytetów rozwoju systemów informatycznych używanych do realizacji zadań publicznych wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie planu informatyzacji państwa na lata 2007-2010 (Dz. U. Nr 61, poz. 415).

   Według cytowanego w wystąpieniu raportu zamieszczonego w serwisie XiTi.com w kwietniu 2008 r. 94,5% internautów posiadało komputery wyposażone w system operacyjny Windows. W system Linux wyposażone było 1% komputerów, Mac OS - 4%, a w pozostałe systemy - 0,5%. Zbliżone szacunkowo dane przedstawia raport polskiej firmy Gemius SA zajmującej się analizą ruchu w serwisach internetowych, według którego 98,9% polskich internautów korzysta z systemów Windows, z systemu Linux - 0,4%, z Mac OS - 0,3%, a z innych systemów - 0,4%. Przykład polskiej administracji potwierdza więc ogólne tendencje panujące na świecie. Z analizy ostatniej - 3. edycji badania Stopień informatyzacji urzędów w Polsce, przeprowadzonego przez firmę ARC Rynek i Opinia na grupie 1945 urzędów (marszałkowskich, wojewódzkich, centralnych, powiatowych, gminnych) wynika, że w urzędach dominuje system operacyjny Windows. Oprogramowanie Linux w porównaniu do roku poprzedniego zdecydowanie straciło na popularności w urzędach (spadek średniej liczby komputerów z tym systemem wynosi z 2,76 w 2005 r. do 0,76 w 2006 r.).

   Pragnę podkreślić, że wykorzystywanie oprogramowania Microsoftu (np. produkowanych przezeń systemów operacyjnych) jest wynikiem ogólnych tendencji i preferencji użytkowników komputerów, dla których decyzja o korzystaniu z oprogramowania jest kompromisem pomiędzy jego prostą instalacją i konfiguracją, funkcjonalnością a ekonomicznością zakupu i eksploatacji. Nie bez znaczenia jest również ogólne przekonanie, że systemy operacyjne z otwartym kodem źródłowym (tzw. oprogramowanie open source) wymagają znacznie większej wiedzy, umiejętności i doświadczenia z zakresu instalacji, konfiguracji oraz ich administrowania i utrzymania. W ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia i nie można wskazać jednoznacznych przyczyn, dla których oprogramowanie o zamkniętym kodzie źródłowym (bądź oprogramowanie jakiegoś konkretnego producenta) miałoby być wygodniejsze czy lepsze w użyciu. Każdy podmiot podejmuje takie rozważania we własnym zakresie, na podstawie własnych możliwości technicznych, finansowych oraz, co najważniejsze potrzeb, jakim dane oprogramowanie ma służyć.

   Z raportu przygotowanego przez ARC Rynek i Opinia wynika, że urzędnicy jedynie ok. 3-krotnie częściej korzystają z pakietu Microsoft Office niż z pakietu OpenOffice opartego o rozwiązania open source (średnia liczba pakietów Microsoft Office we wszystkich badanych urzędach wyniosła 41,83 w porównaniu do liczby pakietów OpenOffice - 13,35). Oznacza to, że statystycznie rzecz biorąc, pakiety oparte na rozwiązaniach z otwartym kodem źródłowym są znacznie popularniejsze w administracji niż w społeczeństwie jako całości. Administracja publiczna w Polsce wykorzystuje więc z powodzeniem także alternatywne dla firmy Microsoft oprogramowanie typu open source. Podkreślenia wymaga fakt, iż wiele urzędów administracji samorządowej, które stawiane są za wzór w zakresie informatyzacji używa i promuje oprogramowanie open source.

   Ponadto pragnę wskazać, że zasada neutralności technologicznej państwa nie jest tożsama z zasadą interoperacyjności systemów teleinformatycznych administracji. Stosowanie wymogu interoperacyjności jest niewątpliwie drogą ku neutralności technologicznej państwa, jednakże nie należy mylić jej z samą zasadą neutralności. Idealnie nieneutralny zbiór systemów teleinformatycznych administracji publicznej (np. tworzony przez jednego wskazanego przez prawo dostawcę) może być doskonale interoperacyjny (systemy tego samego dostawcy mogłyby doskonale wymieniać dane między sobą), tym samym należy oddzielnie rozważyć kwestie neutralności technologicznej i interoperacyjności systemów teleinformatycznych. Oba postulaty powinny być realizowane niezależnie od siebie, natomiast minister właściwy do spraw informatyzacji zobowiązany jest dbać o ich właściwą realizację.

   W trakcie prac nad tworzeniem ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) prowadzono dyskusję nad rolą państwa w zapewnianiu prawidłowej konkurencji na rynku rozwiązań informatycznych. Za wybitnie niewskazane uznano preferowanie przez państwo technologii któregokolwiek z graczy rynkowych w procesie informatyzacji administracji publicznej. Rozważania te legły u podstaw zawarcia w art. 13 ww. ustawy wymogu zapewnienia przez podmiot publiczny realizujący zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej, aby system teleinformatyczny służący do wymiany danych pomiędzy tym podmiotem a podmiotami niebędącymi organami administracji rządowej - poza minimalnymi wymaganiami określonymi w odpowiednich rozporządzeniach - spełniał wymóg równego traktowania rozwiązań informatycznych. Co więcej, podmiot taki powinien publikować w Biuletynie informacji publicznej lub udostępniać w inny sposób zestawienie struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących stosowanych w oprogramowaniu interfejsowym systemu teleinformatycznego używanego przez ten podmiot do realizacji zadań publicznych.

   Normy wynikające z art. 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stały się podstawą dla formułowania zasady neutralności technologicznej państwa. Zasada ta, wychodząc poza literalne brzmienie art. 13, oznacza, iż państwo nie może tworzyć prawa bądź też konstruować systemów teleinformatycznych mających realizować zadania publiczne w sposób preferujący (lub wskazujący) określone rozwiązania technologiczne pochodzące od konkretnych producentów. Jednocześnie państwo nie może prowadzić działań prowadzących do wykluczenia a priori producentów lub ich grupy z udziału w tworzeniu rozwiązań technologicznych na potrzeby władz publicznych. Jakkolwiek wybór konkretnego oprogramowania lub sprzętu może i powinien być dokonywany w procedurze zamówień publicznych, to jednak specyfikacja istotnych warunków zamówienia (tzw. SIWZ) nie może być formułowana w sposób nakazujący lub sugerujący wybór konkretnego rozwiązania rynkowego.

   Wskazać należy, iż ewentualne użycie otwartego oprogramowania w konkretnym projekcie powinno być poprzedzone szczegółową analizą z uwzględnieniem m.in. stabilności, wydajności tych rozwiązań i dostępności wsparcia na poziomie odpowiednim do systemu informatycznego oraz wszystkich związanych z tym kosztów, w tym także kosztów pośrednich (związanych np. z koniecznością zmian w już istniejących rozwiązaniach) lub społecznych mogących wyniknąć na skutek na przykład zbyt niskiego poziomu niezawodności danego rozwiązania.

   Przykładem realizacji zasady interopercyjności przez podmioty realizujące zadania publiczne jest wdrażany przez Ministerstwo Finansów system e-Deklaracje, który został zaprojektowany i zbudowany na podstawie zasad technologicznej neutralności oraz wykorzystania powszechnie dostępnych standardów (m.in. XML, SOAP, WS) zwiększających jego interoperacyjność i elastyczność oraz umożliwiających swobodną wymianę informacji przy zachowaniu technologicznej neutralności proponowanych rozwiązań. Otwarte oprogramowanie wykorzystywane jest również w Systemie Kontroli Eksportu (ECS).

   Również w obszarze rynku pracy i zabezpieczenia społecznego preferowane jest stosowanie otwartych standardów informatycznych oraz rozwiązań open source w systemach informatycznych wspierających działalność administracji publicznej w ramach realizacji zadań wynikających m.in. z: ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.), ustawy z dnia 12 marca 2004 r, o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Przepisy wykonawcze wydane do ww. ustaw, określają wymogi odnośnie do trybu ogłaszania wymagań dla systemów teleinformatycznych oraz sposobu postępowania w zakresie stwierdzania zgodności oprogramowania z tymi wymaganiami. Ogłoszone minimalne wymagania dla oprogramowania:

   - wymuszają interoperacyjność poprzez zastosowanie otwartego standardu XML do definicji komunikatów stosowanych do wymiany danych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi,

   - preferują zastosowanie, o ile jest to możliwe ze względu na bezpieczeństwo i wydajność, nieodpłatnych systemów baz danych działających w otwartym standardzie,

   - preferują zastosowanie oprogramowania opartego na otwartych elastycznych wielowarstwowych technologiach (otwartych standardach) nieodpłatnego środowiska Java z użyciem otwartego standardu SOAP jako protokołu komunikacyjnego,

   - wymuszają zastosowanie dla użytkownika oprogramowania dostępu do aplikacji spełniającego otwarty standard organizacji W3C, niezależnie od zainstalowanego systemu operacyjnego,

   - dopuszczają każde oprogramowanie, które uzyska świadectwo zgodności z ogłoszonymi wymaganiami.

   System informatyczny oparty na założeniach neutralności technologicznej z wykorzystaniem między innymi systemów operacyjnych typu open source wdraża Ministerstwo Infrastruktury w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego. Ministerstwo planuje także wdrożenie nowego systemu klasy CMS do tworzenia i zarządzania portalami internetowymi opartym wyłącznie na oprogramowaniu typu open source. Również koncepcja planowanego do wdrożenia nowego systemu teleinformatycznego wspierającego centralną ewidencję naruszeń zakłada neutralność technologiczną zarówno po stronie aplikacji klienckiej, jak i serwerów, tak aby było możliwe korzystanie z systemu również na stacjach roboczych z zainstalowanymi systemami operacyjnymi z rodziny open source.

   Ponadto informuję, że realizowany w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji projekt informatyczny platformy ePUAP oparty jest na założeniach: jawności, otwartości oraz neutralności technologicznej interfejsów systemów teleinformatycznych, a także dążenia do jak największej standaryzacji formatów danych wymienianych pomiędzy instytucjami publicznymi a usługobiorcami oraz pomiędzy samymi instytucjami publicznymi.

   Mając powyższe na uwadze, pragnę zapewnić, iż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmuje działania mające na celu wskazywanie i promowanie ˝dobrych praktyk˝ w zakresie wdrażania przez administrację publiczną zasady neutralności technologicznej rozumianej jako postulat równego traktowania konkurujących ze sobą technologii.

   Podsekretarz stanu

   Witold Drożdż

   Warszawa, dnia 28 sierpnia 2008 r.