VI kadencja
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 885
w sprawie sprawnego funkcjonowania systemu ochrony zabytków w Polsce
Szanowny Panie Marszałku! W związku z interpelacją pana posła Marka Biernackiego w sprawie sprawnego funkcjonowania systemu ochrony zabytków, przesłaną do ministra kultury i dziedzictwa narodowego przy piśmie z dnia 7 lutego 2008 r., nr SPS-023-885/08, przedstawiam następujące stanowisko.
Zagadnienia związane z ochroną zabytków kompleksowo regulują przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Stosownie do przepisów tej ustawy przez ochronę zabytków należy rozumieć podejmowanie przez organy administracji publicznej czynności o charakterze władczym, mających głównie na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienie niszczenia, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi za granicę, kontrolę stanu ich zachowania i przeznaczenia, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kształtowaniu środowiska. Jednocześnie ustawa wskazuje, co należy rozumieć przez opiekę nad zabytkami. Są to m.in. obowiązki właścicieli i posiadaczy zabytków polegające na zapewnieniu warunków dla naukowego badania i dokumentowania zabytków, prowadzenia przy nich prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, zabezpieczania i utrzymywania zabytków wraz z otoczeniem w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytków w taki sposób, aby zapewnić trwałe zachowanie ich wartości oraz popularyzowania i upowszechniania wiedzy o nich.
W kontekście wskazanych powyżej ustawowych obowiązków zarówno organy ochrony zabytków, jak i właściciele zabytków, zobowiązani są do podejmowania szeregu działań umożliwiających zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie.
Organy ochrony zabytków w ramach nakreślonych przepisami prawa, jak również w ramach posiadanych możliwości organizacyjnych, starają się wykonywać nałożone na nie obowiązki w jak najlepszy sposób. Należy wskazać, że w wojewódzkich urzędach ochrony zabytków pracują wszechstronnie wykształceni specjaliści o bardzo wysokich kwalifikacjach, z długoletnim stażem zawodowym, m.in. architekci, historycy sztuki, archeolodzy, prawnicy, posiadający wyższe wykształcenie, często ukończone studia podyplomowe, a niektórzy z nich mają tytuły naukowe. Wynagrodzenie, które otrzymują za odpowiedzialną pracę, kształtujące się przeciętnie na poziomie ok. 1300 zł netto, jest niewspółmiernie niskie w stosunku do ich wykształcenia, wiedzy i doświadczenia zawodowego. Z uwagi na interdyscyplinarny charakter działań związanych z ochroną zabytków, praca w urzędzie konserwatorskim wymaga od pracowników stałego pogłębiania wiedzy i doskonalenia. Niestety, niskie pensje pracowników, a także ograniczone środki przeznaczone na działalność wojewódzkich urzędów ochrony zabytków, w znacznym stopniu uniemożliwiają dokształcanie, a podnoszenie kwalifikacji nie skutkuje wzrostem uposażenia. Ponadto, należy także podkreślić, że praca w wojewódzkich urzędach ochrony zabytków wymaga wszechstronnych umiejętności wykraczających poza standardy pracy urzędniczej. Jest to praca odpowiedzialna, wymagająca dużej odporności na stres i sytuacje trudne.
Zwiększone środki budżetu państwa przeznaczone na dotowanie prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także duże możliwości pozyskiwania na ten cel środków unijnych, spowodowały odczuwalne zwiększenie zakresu obowiązków wojewódzkich urzędów ochrony zabytków. Ze względu na udział w procedurze obsługi tych środków (m.in. opiniowanie wniosków, odbiory prac etc.) oraz obciążenie bieżącymi sprawami, redukuje się ilość kontroli stanu zachowania zabytków oraz przestrzegania i stosowania przez właścicieli przepisów dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami. Wiele obowiązków jest wykonywanych w ograniczonym zakresie także z uwagi na daleko posunięte niedoinwestowanie. Środki finansowe przeznaczone na działalność organów ochrony zabytków powinny w najbliższym czasie ulec istotnemu zwiększeniu, tak aby ochrona zabytków realizowana przez wojewódzkie urzędy ochrony zabytków była skuteczna.
W ciągu ostatnich lat odeszło z pracy w organach ochrony zabytków ok. 140 pracowników, co spowodowało, że stan osobowy urzędów konserwatorskich niebezpiecznie zbliża się do minimum, poniżej którego niemożliwe jest normalne ich funkcjonowanie. Doświadczeni pracownicy odchodzą na emeryturę lub zbliżają się do wieku emerytalnego, nie mają komu przekazać swojej wiedzy i dzielić się doświadczeniem. Nie następuje naturalna wymiana pokoleń. Ze względu na bardzo niskie płace, młodzi ludzie nie są zainteresowani pracą w służbie ochrony zabytków, a jeśli już podejmą pracę, traktują ją jako zajęcie tymczasowe, będące punktem wyjścia do poszukiwania bardziej atrakcyjnego zatrudnienia. Taki stan rzeczy powoduje bardzo dużą rotację kadr. Nie sprzyja to, a wręcz uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie urzędów, bowiem w praktyce wdrożenie nowego pracownika do samodzielnego wykonywania powierzonych zadań wymaga, w zależności od stanowiska, od 9 do 12 miesięcy.
Wojewódzkie urzędy ochrony zabytków są obecnie częścią rządowej administracji zespolonej podległej Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji, a bezpośrednio podlegają właściwym wojewodom. Nadzór merytoryczny nad ich działalnością sprawuje generalny konserwator zabytków, działający w strukturze Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Taki sposób organizacji pracy, powiązany z odrębną podległością prawną, merytoryczną i organizacyjną, nie wpływa korzystnie na pracę służb konserwatorskich oraz ich merytoryczną ocenę, co skutkuje boleśnie odczuwalnymi niedoborami środków na bieżącą działalność administracyjną, ale także problemami z prowadzeniem jednolitej polityki konserwatorskiej w skali kraju.
Minister kultury i dziedzictwa narodowego, widząc konieczność zmian w funkcjonowaniu organów ochrony zabytków, przygotował projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który w dniu 13 sierpnia 2007 r. rząd przekazał do Sejmu RP (druk sejmowy nr 2098, V kadencja). W związku z zakończeniem V kadencji Sejmu RP prace parlamentarne nad ww. projektem ustawy nie zostały ukończone.
Należy podkreślić, iż minister kultury i dziedzictwa narodowego w chwili obecnej nadal pracuje nad zmianami w organizacji organów ochrony zabytków, które usprawnią ich działanie.
W świetle obowiązujących obecnie przepisów rejestr zabytków dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytki nieruchome na podstawie decyzji wydanej przez wojewódziego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Do rejestru wpisuje się zabytek ruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wniosek właściciela tego zabytku. Należy wyraźnie podkreślić, iż rejestr zabytków nie jest tożsamy z ewidencją zabytków. Obecnie prowadzone są prace nad porządkowaniem rejestru zabytków.
Stosownie do przepisu art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzone powinny być odpowiednio:
- krajowa ewidencja zabytków przez generalnego konserwatora zabytków (zadanie przekazane do realizacji przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków);
- wojewódzka ewidencja zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków;
- gminna ewidencja zabytków przez wójta (burmistrz, preazydenta miasta).
Powstanie wskazanych ewidencji napotyka niestety problemy. Podstawową ewidencją powinna być wojewódzka ewidencja zabytków sporządzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z powodów wskazanych powyżej, dotyczących trudności w funkcjonowaniu wojewódzkich urzędów ochrony zabytków, jej powstanie jest opóźnione.
Jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialne za tworzenie gminnej ewidencji zabytków powinny przy tworzeniu ewidencji ściśle współpracować z wojewódzkimi konserwatorami zabytków. W zakresie stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym również w zakresie prowadzenia ewidencji zabytków, organizowane są przez Departament Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego we współpracy z Krajowym Ośrodkiem Badań i Dokumentacji Zabytków szkolenia dla pracowników wojewódzkich urzędów ochrony zabytków. W przypadku zgłaszania przez przedstawicieli samorządu terytorialnego postulatów o przeprowadzenie szkoleń w zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ewentualne działania w tym zakresie mogą podejmować wojewódzcy konserwatorzy zabytków w porozumieniu z regionalnymi ośrodkami badań i dokumentacji zabytków.
W zakresie dotyczącym ochrony obiektów zabytkowych należących do osób fizycznych, należy wskazać, iż spoczywają na nich obowiązki określone w art. 5 ww. ustawy, związane z opieką nad zabytkami. Ponadto wojewódzki konserwator zabytków jako organ ochrony zabytków posiada uprawnienia, które umożliwiają mu wyegzekwowanie od właścicieli zabytków właściwego postępowania z zabytkami. Może on m.in. przeprowadzić kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. W szczególnych przypadkach wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję określoną w przepisach ww. ustawy, np. decyzję wstrzymującą wykonanie prowadzonych prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku czy też nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu.
Jako element współpracy pomiędzy posiadaczami zabytków a organami ochrony zabytków można wskazać możliwość wystąpienia osoby będącej właścicielem lub posiadaczem zabytku do wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o przedstawienie w formie pisemnej zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Ponadto należy wskazać, iż osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich, lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ze środków finansowych z części budżetu państwa: Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, jak i przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda.
W świetle powyższego należy uznać, iż istniejące przepisy wyznaczają pola współpracy pomiędzy właścicielami zabytków i organami ochrony zabytków, jak również przewidują instrumenty umożliwiające zachowanie zabytków we właściwym stanie. Konieczne jednak są zmiany w organizacji organów ochrony zabytków i odpowiednie ich doinwestowanie, aby mogły one właściwie wykonywać przypisane im obowiązki.
Łączę wyrazy szacunku
Podsekretarz stanu
Tomasz Merta
Warszawa, dnia 26 lutego 2008 r.