6 kadencja, 4 posiedzenie, 1 dzień (18-12-2007)

2 punkt porządku dziennego:
Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych o rządowym projekcie ustawy budżetowej na rok 2008 (druki nr 16 i 53).

Poseł Sprawozdawca Zbigniew Chlebowski:

    Dziękuję, panie marszałku.

    Dlatego podjęliśmy ten trud, ten wysiłek i Komisja Finansów Publicznych przygotowała dzisiaj sprawozdanie dotyczące projektu budżetu na 2008 r.

    O czym warto przy okazji tego drugiego czytania powiedzieć? Warto zwrócić uwagę na założenia makroekonomiczne. Projekt budżetu został oparty na założeniach makroekonomicznych, z których wynika, że budżet przyszłego roku będzie realizowany w nieco gorszych niż w bieżącym roku uwarunkowaniach wewnętrznych i zewnętrznych.

    W 2008 r. planuje się wzrost produktu krajowego brutto na poziomie 5,5%, w bieżącym roku jest to o jeden punkt procentowy więcej. Eksport będzie większy - w granicach 8% w bieżącym roku, zakłada się, że dynamika wzrostu będzie 8,6. Zakłada się, że popyt krajowy wzrośnie o 7,2,wobec 9,2 w 2007 r., a nakłady inwestycyjne będą większe o 14,5% - w bieżącym roku planowane jest 21,5%.

    Nie wiadomo jeszcze, jak będzie z inflacją. W projekcie budżetu na 2008 r. zaplanowano stosunkowo niską inflację, na poziomie 2,3%. Mamy świadomość, że będzie to trudny proces i że będzie to jeden z tych czynników makroekonomicznych, który w dużej mierze będzie decydował o ostatecznej realizacji, o ostatecznym kształcie budżetu w 2008 r.

    W 2008 r. korzystnie będzie kształtowała się sytuacja na rynku pracy. Zakłada się, że przeciętne zatrudnienie w gospodarce narodowej wzrośnie o 186 tys. osób, tj. o 2%, a stopa procentowa zmniejszy się z 11,3% w bieżącym roku do 9,9% w roku przyszłym. Wzrosną zarówno wynagrodzenia, jak i emerytury. Przeciętne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej zwiększy się o blisko 6%, zaś nałożony wskaźnik waloryzacji emerytur i rent według nowych zasad, zarówno uwzględniający inflację jak i wzrost wynagrodzeń, będzie wynosił w granicach 5,6%.

    W warunkach obecnej dobrej koniunktury gospodarczej powszechny niepokój budzi wzrost długu publicznego. Mimo iż ciągle nie przekracza on konstytucyjnej granicy 60% PKB, to jednak jest on wysoki. Mam nadzieję, że tempo przyrostu długu publicznego będzie zahamowane, co pokazuje również determinację nowego rządu w zakresie obniżania deficytu budżetowego.

    Budżet państwa. W przedłożonym Sejmowi projekcie budżetu na rok 2008 rząd przyjął dochody w wysokości 281,8 mld zł, to jest wyższe w stosunku do roku 2007 o ponad 19,5%. Widoczny w 2008 r. wzrost relacji dochodu budżetu do PKB z 20,4% do 22,5% wynika głównie z wysokiej dynamiki wzrostu z tytułu środków z Unii Europejskiej, które znalazły się po stronie dochodów w budżecie państwa, oraz innych źródeł niepodlegających zwrotowi, a także wyższych dochodów podatkowych, w szczególności z podatków pośrednich. Rząd uchwalił wydatki budżetu w wysokości 310,4 mld zł, co oznacza wzrost o 19,9% w stosunku do roku 2007. Tu także wysoka dynamika wzrostu jest skutkiem włączenia do budżetu bardzo szybko rosnących wydatków na finansowanie projektów z udziałem środków unijnych, one znalazły się po stronie dochodów i wydatków w budżecie państwa.

    Deficyt budżetowy proponowany przez rząd będzie wynosił ok. 27 mld zł. Wprawdzie jest on wyższy od przewidywanego wykonania na rok bieżący, ale mamy nadzieję, że realizacja budżetu w przyszłym roku, zwłaszcza wyższych dochodów budżetowych, pozwoli na to, że deficyt będzie niższy niż jest zakładany w projekcie ustawy budżetowej. Deficyt ten wymaga finansowania zaciągniętych pożyczek w formie emitowanych bonów i obligacji skarbowych. Projekt ustawy budżetowej zakłada wzrost bieżących potrzeb pożyczkowych budżetu państwa z 39,4 mld zł w roku bieżącym do 46,3 mld zł w 2008 r., to znaczy o 17,6%. Nie są to jednak potrzeby pożyczkowe wystarczające, bo dodatkowo trzeba będzie jeszcze pożyczyć ponad 77 mld zł w związku z refinansowaniem długu publicznego, tzn. ze spłatą pożyczek zaciągniętych w poprzednich latach, co w warunkach deficytu budżetowego może następować wyłącznie ze środków uzyskiwanych z nowych pożyczek. W sumie, co musi martwić, co musi niepokoić, Skarb Państwa będzie musiał w 2008 r. pożyczyć ponad 123 mld zł, co stanowi prawie 10% przewidywanego w tym roku produktu krajowego brutto. Na przykładzie tych danych - danych dotyczących długu publicznego, deficytu, rosnących potrzeb pożyczkowych budżetu państwa - widać to, co jest największym wyzwaniem, a jednocześnie największą chorobą polskich finansów publicznych. Dlatego warto podkreślić, że jeśli nowy rząd mówi o potrzebie ograniczania deficytu budżetowego, to mówi bardzo odpowiedzialnie, że to nie jest żaden zabieg fiskalny, tak jak uważają niektórzy politycy - to jest zabieg, który pozwoli w czasach dobrej koniunktury, po pierwsze, robić wszystko, żeby równoważyć finanse państwa, po drugie, mniejszy deficyt to mniejsze potrzeby pożyczkowe, a mniejsze potrzeby pożyczkowe to mniejszy dług publiczny. A im mniejszy dług publiczny, tym większa również swoboda rządu w zakresie na przykład obniżania czy upraszczania podatków.

    Jeżeli chodzi o podstawowe wady w strukturze finansów publicznych, również te, których nie byliśmy w stanie wyeliminować w projekcie ustawy budżetowej na 2008 r., często także o tym z tej mównicy mówiłem, to, co jest, niestety, złe w systemie finansów publicznych, to to, że wydatki publiczne są zbyt wysokie w relacji do produktu krajowego brutto. Zbyt niski jest udział wydatków promujących rozwój, czyli przewidzianych na inwestycje publiczne oraz na nakłady na naukę i szkolnictwo. Aczkolwiek widać wyraźnie w przyszłorocznym budżecie, zwłaszcza w tych obszarach, gdzie będą realizowane inwestycje infrastrukturalne, że budżety takich instytucji jak generalna dyrekcja dróg publicznych rosną, zatem można by mówić w tym przypadku o wzroście nakładów na realizację wielu inwestycji. Miejmy nadzieję, że zakładane budżety tych jednostek zostaną w pełni wykorzystane. Deficyt budżetowy, mimo iż został obniżony, jednak nadal jest zbyt wysoki.

    Jeżeli chodzi o prace w Komisji Finansów Publicznych i w pozostałych komisjach sejmowych, to Sejm na drugim posiedzeniu w dniu 24 listopada br., zgodnie z art. 106 ust. 1 regulaminu Sejmu, skierował projekt ustawy budżetowej do Komisji Finansów Publicznych celem rozpatrzenia. Poszczególne części projektu budżetu były - zgodnie z art. 106 ust. 2 regulaminu Sejmu i stosownie do podziału części budżetowych określonego postanowieniem marszałka Sejmu - rozpatrzone przez właściwe komisje sejmowe, które przedstawiły Komisji Finansów Publicznych stanowiska zawierające wnioski, opinie lub propozycje poprawek. Łącznie komisje przedłożyły Komisji Finansów Publicznych 22 opinie zawierające 42 poprawki. Komisja Finansów Publicznych w głosowaniach przyjęła 4 poprawki innych komisji, m.in. poprawkę Komisji Obrony Narodowej polegającą w szczególności na dokonaniu wewnętrznej korekty projektu budżetu w części 29: Obrona narodowa, poprawkę Komisji Polityki Społecznej i Rodziny polegającą na zmianie nazwy rezerwy celowej w poz. 48 poprzez ujęcie w niej także środków na wdrożenie centralnego rejestru dłużników alimentacyjnych, poprawkę połączonych komisji, tj. Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej polegającą na zmianie nazwy rezerwy celowej w pozycji 54, uwzględniającej zmianę programu, który do tej pory nazywał się ˝Zero tolerancji w szkole˝, a w przyszłym roku będzie się nazywał ˝Bezpieczna i przyjazna szkoła˝. Komisja Finansów również przyjęła poprawkę Komisji Infrastruktury dotyczącą zmiany w załączniku nr 6 w wykazie inwestycji wieloletnich.

    Prace Komisji Finansów Publicznych nad projektem budżetu odbywały się w dniach od 29 listopada do 7 grudnia, zgodnie z przyjętym harmonogramem. Posłowie i komisje zgłosili łącznie ponad 213 poprawek dotyczących załączników projektu ustawy budżetowej, w tym 24 - dochodów. W dniu głosowań wycofano 34 poprawki, Komisja Finansów Publicznych przyjęła 17, w tym wcześniej wspomniane 4 poprawki komisyjne. Zgłoszone poprawki zmierzały przede wszystkim do zwiększenia dochodów budżetu państwa aż o 3,6 mld zł i zwiększenia wydatków o kwotę 1,8 mld zł.

    Największą aktywność w zakresie składania poprawek wykazali posłowie Prawa i Sprawiedliwości, którzy złożyli 115 poprawek, oraz posłowie Lewicy i Demokratów, którzy zgłosili 23 poprawki. Ponadto komisja przyjęła 11 poprawek redakcyjno-legislacynych dotyczących części tekstowej projektu ustawy budżetowej zaproponowanych przez Biuro Legislacyjne.

    Komisja Finansów Publicznych głosowała nad zgłoszonymi poprawkami w dniu 7 grudnia, przeprowadzając prawie 200 głosowań. Jakich poprawek komisja nie zaakceptowała i dlaczego? Komisja Finansów Publicznych nie zaakceptowała kilkudziesięciu zgłoszonych poprawek, kierując się m.in. następującymi względami.

    Po pierwsze, sprzeciwem przedstawiciela rządu odnośnie dalszego zmniejszania niektórych wydatków, co groziłoby sparaliżowaniem prac różnych instytucji oraz zagroziłoby z jednej strony niemożnością realizacji zadań ustawowych, a z drugiej zaś koniecznością zwiększania i tak już wysokich potrzeb pożyczkowych państwa skutkującą pośrednio zwiększeniem deficytu budżetowego.

    Po drugie, zgłoszone poprawki zawierały m.in. propozycje ograniczenia rezerwy celowej w pozycji 8, co uniemożliwiłoby prawidłową absorpcję środków unijnych. Dodatkowo dotyczyły utworzenia nowych rezerw, których naszym zdaniem i tak jest zbyt dużo w projekcie budżetu.

    Odrzucono poprawki, które zostały zgłoszone potem jako wnioski mniejszości. Część z nich dotyczyła zwiększenia dochodów podatkowych oraz finansowania lokalnych inwestycji, m.in. z zakresu infrastruktury drogowej, kolejowej czy lotniczej.

    Także w tym przypadku przedstawiciel rządu zgłosił sprzeciw, argumentując to przede wszystkim faktem, że takie działania są nieefektywne bądź sprzeczne z obowiązującym prawem. Przykładowo: proponowane w poprawkach inwestycje w zakresie budowy lotnisk wymagają uprzedniej notyfikacji; w przeciwnym wypadku uznawane są przez Komisję Europejską za niedozwoloną pomoc publiczną. Niektóre ze wskazanych do zwiększonego finansowania inwestycji nie są też dostatecznie przygotowane do dodatkowego finansowania, o czym świadczy fakt, że w roku 2007 jest mnóstwo niewygasających wydatków, które będą kontynuowane w roku 2008. I wreszcie komisja nie zaakceptowała poprawek, które zdaniem Biura Analiz Sejmowych nie spełniały wymogów formalnych, bo były niekompletne. Takich poprawek też było kilka.

    Jeżeli chodzi o charakterystykę niektórych poprawek, trzeba wyraźnie podkreślić, że poprawki przyjęte przez Komisję Finansów Publicznych w dużym stopniu wychodzą naprzeciw oczekiwaniom zgłaszanym przez nowy rząd i posłów w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy budżetowej, a przede wszystkim odpowiadają na oczekiwania społeczne. Jeżeli popatrzymy na wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w wielu resortach, u wielu dysponentów poszczególnych części budżetowych, i zderzymy to z proponowaną podwyżką wynagrodzeń dla nauczycieli, to widać było wyraźnie ogromne dysproporcje. W związku z tym poprawki zgłaszane przez grupę posłów, poprawki w dużej mierze uwzględnione i skonsultowane z przedstawicielami rządu, z ministrem finansów, sprawiły, że oszczędności, które pojawiły się we wszystkich praktycznie częściach budżetu państwa, można było przeznaczyć na zwiększenie subwencji dla gmin, subwencji przede wszystkim oświatowej.

    Warto tutaj również przypomnieć, że minister finansów w swoim wystąpieniu przed Wysoką Izbą wskazał priorytety rządu w zakresie polityki finansowej. Pierwszym priorytetem rządu jest ograniczanie długu publicznego w relacji do dochodu narodowego poprzez stopniowe ograniczanie deficytu budżetowego, aż do osiągnięcia w przyszłości stanu równowagi budżetowej, drugim - obniżenie obciążeń fiskalnych, trzecim - wzrost wydatków rozwojowych i uzasadnionych wydatków społecznych. Czwarty priorytet to prywatyzacja, a piąty to liberalizacja gospodarki rozumiana jako likwidacja barier utrudniających prowadzenie m.in. działalności gospodarczej. Wydaje się, że przy tych wprawdzie niewielkich, ale istotnych zmianach widać wyraźnie, iż część tych priorytetów można zrealizować już w przyszłorocznym budżecie.

    Kierując się powyższym, Komisja Finansów Publicznych w trakcie swoich prac nie zgodziła się na zwiększanie dochodów, bo oznaczać by to musiało wzrost obciążeń podatkowych. Naszym zdaniem wzrost dochodów, zwłaszcza podatkowych, i tak zaplanowano na bardzo wysokim poziomie. W wyniku prac komisji nie zmniejszono, a wręcz przeciwnie, dokonano zwiększenia wydatków w takich m.in. częściach budżetowych, jak administracja publiczna, integracja europejska, informatyzacja, nauka i oświata, praca, rolnictwo, rynki rolne, rozwój regionalny, transport, sprawy zagraniczne oraz subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego.

    Komisja Finansów Publicznych jak co roku dokładnie przyjrzała się zaplanowanym wydatkom tzw. jednostek pozabudżetowych, takich, które samodzielnie przygotowują swoje budżety, a minister finansów włącza je do projektu budżetu państwa. Rząd nie ma prawa dokonywania w nich jakichkolwiek korekt, jedynie na potrzeby Sejmu wydaje o nich swoją opinię. W efekcie tego przeglądu komisja, akceptując poprawki, które złożyłem w imieniu grupy posłów, zmniejszyła wydatki jednostek pozarządowych na ogólną kwotę blisko 287,9 mln zł, w tym m.in. zmniejszyliśmy wydatki Kancelarii Prezydenta RP o 8 mln, Kancelarii Sejmu RP o 23,9 mln zł, Kancelarii Senatu o 2,5 mln zł, Sądu Najwyższego o 9 mln, Najwyższej Izby Kontroli o 33,5 mln, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o 4,2 mln zł, Państwowej Inspekcji Pracy o 27,8 mln, Instytutu Pamięci Narodowej o 41 mln zł, Krajowej Rady Sądownictwa o 15 mln. W wyniku zaproponowanych zmian okazało się, że w przypadku dwóch instytucji, Instytutu Pamięci Narodowej i Najwyższej Izby Kontroli, te redukcje w wydatkach w roku 2008 były, także moim zdaniem, może trochę za duże, warto więc na etapie drugiego czytania wrócić do pewnych propozycji, które w odniesieniu do tych dwóch instytucji się pojawią.

    Efektem głosowań w Komisji Finansów Publicznych było m.in. wygospodarowanie środków na kwotę 1850 mln zł na podwyżki dla nauczycieli poprzez zmniejszenie wydatków w kilkudziesięciu częściach budżetowych. Chodzi nie tylko o te instytucje, o których mówiłem - redukcja wydatków dotyczyła również praktycznie wszystkich ministrów i wszystkich dysponentów części budżetowych. Takim efektem było też zmniejszenie wydatków ogółem o 1540 mln zł, co stanowi 0,5% kwoty planowanej w projekcie budżetu. W ten sposób zaoszczędzone pieniądze można było przeznaczyć na zmniejszenie deficytu budżetowego właśnie o 1540 mln zł; będzie wynosił on ok. 27 mld zł. Inny efekt to stworzenie warunków do lepszego wykorzystania środków unijnych. Polegało to przede wszystkim na przyjęciu poprawki zwiększającej o 361 mln zł wydatki w wielu częściach budżetowych w grupie: Finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej - m.in. na zwiększenie zatrudnienia i wynagrodzeń, zwłaszcza w tych obszarach, gdzie będą finansowane z programów unijnych różne zadania przedstawione w projekcie budżetu. Efektem głosowań było także zmniejszenie wydatków budżetu państwa w 11 częściach budżetu o kwotę 77,9 mln zł w celu utworzenia nowej rezerwy celowej w wysokości 30 mln zł na zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi i środkami pomocniczymi, co było szalenie ważne i postulowane m.in. przez Komisję Polityki Społecznej i Rodziny. W części 46: Zdrowie w zakresie programów polityki bieżącej przeznaczono większe pieniądze na zakup krwi oraz utworzono nową rezerwę na specjalizacje medyczne w wysokości 34,9 mln zł. Powstała również nowa rezerwa na Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Przypomnę, że w projekcie budżetu przygotowanym przez poprzedni rząd praktycznie nie przewidziano żadnych wydatków na Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Mam nadzieję, że na etapie drugiego czytania pojawi się dzisiaj na sali poprawka, która pozwoli zwiększyć wydatki na Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, zgodnie zresztą z zapowiedziami z exposé pana premiera Tuska.

    Warto podkreślić, iż pomimo dodania w wyniku decyzji komisji trzech nowych pozycji rezerw celowych wartość środków ogółem ujętych w rezerwach i tak zmniejszyła się o 0,9 mld zł. Ja dużo podczas pierwszego czytania mówiłem o potrzebie ograniczania zarówno ilości, jak i wartości środków budżetowych, które znajdują się w rezerwach celowych.

    Ponadto w wyniku głosowań komisja zaakceptowała także 10 poniżej prezentowanych poprawek. Chodzi o, po pierwsze, zmniejszenie wydatków w części 45: Sprawy zagraniczne, po drugie, zmniejszenie wydatków rzeczowych w części 42: Sprawy wewnętrzne, po trzecie, zwiększenie w części 35: Rynki rolne dochodów w wyniku przeniesienia i zmian w budżetach wojewodów, po czwarte, zmniejszenie wydatków na obsługę długu publicznego z przeznaczeniem na utworzenie nowej rezerwy na realizację inwestycji, po piąte, przesunięcie wydatków pomiędzy grupami wydatków w kwocie 93 mln - środki na finansowanie przez Krajowe Biuro Wyborcze ustawowo określonych zadań - poprzez zmniejszenie wydatków bieżących, zwiększenie dotacji i subwencji, po szóste, przeniesienie wydatków z budżetów wojewodów z przeznaczeniem na ochotnicze straże pożarne na kwotę, przypomnę, 28,7 mln zł, po siódme, zmiany w 5 budżetach wojewodów, jeżeli chodzi o Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, po ósme, przeznaczenie 5 mln zł na zakup samochodów pożarniczych, po dziewiąte, uzupełnienie załącznika nr 4 w części 85/14 o gospodarstwo pomocnicze działające przy Mazowieckim Kuratorium Oświaty, i po dziesiąte, zmiany w załączniku nr 10: Zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych, w części 36: Skarb Państwa.

    Komisja Finansów Publicznych po rozpatrzeniu projektu ustawy budżetowej na rok 2008 wraz ze stanowiskami przekazanymi przez właściwe komisje i po wysłuchaniu oświadczenia przedstawiciela Komitetu Integracji Europejskiej, że projekt ustawy zawarty w sprawozdaniu z poprawkami nie jest objęty zakresem prawa Unii Europejskiej, wnosi, aby Wysoki Sejm raczył uchwalić załączony projekt ustawy budżetowej z tymi zmianami, z przyjętymi poprawkami, które wcześniej przedstawiłem.

    Jednocześnie komisja, zgodnie z art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu, przedstawia, na żądanie wnioskodawców, 52 wnioski mniejszości. Ich liczba jest większa niż w latach poprzednich, a wnioski te zmierzają do zwiększenia dochodów budżetu państwa o blisko 644 mln zł i dodatkowego wzrostu wydatków. We wnioskach tych proponuje się między innymi zwiększenie dochodów podatkowych o 350 mln zł i zmniejszenie dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o kolejne 1,6 mld zł z przeznaczeniem na podwyżki, a w przypadku uzyskania dodatkowych dochodów, między innymi z VAT - przeznaczenie 250 mln zł na działalność dydaktyczną szkół wyższych. Ponadto we wnioskach mniejszości proponuje się ograniczenie kwot przewidzianych na obsługę zadłużenia zagranicznego - na co nie było zgody ministra finansów - oraz rezerwy celowej na wspólną politykę rolną i rybacką w wysokości 192 mln zł. Środki te najczęściej służyć by miały finansowaniu lokalnych inwestycji bądź tworzeniu nowych rezerw dla potrzeb rolnictwa.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Mamy świadomość niedoskonałości tego projektu budżetu. Mamy świadomość ogromnej presji, jaka ciążyła na Komisji Finansów Publicznych. Związana z tym dyscyplina czasowa, która wisiała nad nami, sprawiła, że Komisja Finansów Publicznych w trybie naprawdę wyjątkowo szybkim przygotowała projekt ustawy budżetowej na 2008 r. Mam nadzieję, że podczas drugiego czytania nie pojawią się poprawki, które będą w sposób znaczący zmieniać ustalenia przyjęte w Komisji Finansów Publicznych.

    Wnoszę więc, panie marszałku, o przyjęcie sprawozdania przedstawionego przez Komisję Finansów Publicznych. Dziękuję. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia